防止特色旅游脱贫地区返贫的政策建议
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2013年国家开展精准扶贫以来,越来越多的贫困地区通过旅游扶贫实现了脱贫增收。特色旅游脱贫地区贫困发生率和贫困人口明显下降,人均国内生产总值(GDP)增长明显,农民纯收入显著增长,旅游产业与本地工业形成联动发展。当前,特色旅游脱贫地区面临的重大挑战与返贫风险,主要有:经济周期下行与内需不足导致旅游收入减少,疫情冲击导致的旅游业恢复不佳,产业单一化明显、抗风险能力弱,生态脆弱且资源开发与保护分离,政府公共服务难以实现人力资本提升。为防止特色旅游脱贫地区返贫,一是要以扩大内需为抓手提振居民消费;二是要优化景区疫情防控体制机制,缓解疫情冲击;三是要提高脱贫地区特色产业规模化、标准化和市场化;四是要实现灾害防治常态化与资源开发手段的转变;五是要加强区域间合作,突出以人为本的公共服务导向。

关键词:特色旅游 脱贫地区 返贫

旅游扶贫是新时代脱贫攻坚的重要举措。自2013年开展精准扶贫以来,越来越多的贫困地区通过旅游扶贫实现了脱贫增收。在具体实践中,各地结合自身资源禀赋特点,选择了各具特色的旅游扶贫模式,具体主要有:红色文化旅游扶贫、民俗文化旅游扶贫、特色生态资源旅游扶贫等。本文以文化和旅游部推出的100个旅游案例和旅游产业发展较好的41个脱贫县为例(以下简称特色旅游脱贫地区),分析旅游业发展在贫困县脱贫中的重要作用。

一、特色旅游脱贫地区脱贫成效显著

(一)贫困发生率明显下降

贫困人口和贫困发生率是衡量地区贫困的主要指标。在有统计数据的38个特色旅游脱贫县(市、区)中,大部分地区贫困发生率减少了20%―40%,2014年至2020年期间累计超250万贫困人口脱贫(见表1)。其中,盘州市累计脱贫人口数最多,约实现20万人口脱贫。盘州市下辖的普古乡舍烹村利用贵州娘娘山高原湿地生态资源,制定了“以农业带动旅游,以旅游促进农业”的发展布局,实现贫困人口脱贫1161人。乌恰县的贫困发生率下降最多,从2014年初的58.83%,下降至0.2%,其下辖的黑孜苇乡坎久干村依托上百棵树龄近百年的古杏树和丰富的高原自然生态风光,打造具有柯尔克孜特色的集“赏、吃、住、行、游、购、娱”为一体的“百杏生态园”,促进了全村社会经济发展,贫困发生率也由最初的58.13%下降至0.27%。

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(二)旅游总收入促进人均GDP增长

旅游总收入和人均GDP是衡量地区旅游产业和社会经济发展的重要指标。在有统计数据的21个特色旅游脱贫县中,旅游收入的增加带动贫困地区社会经济发展,实现地区经济社会发展,促进了人均GDP的增长,其中武隆区人均GDP最高,为6.2万元;而从年度旅游总收入来看,武隆区和凤凰县表现最优,2020年旅游创收超170亿元(见表2)。具体来说,武隆区拥有除大海和沙漠以外的所有自然景观类型,生态优良、风景绝佳,但受限于地理资源,经济发展严重滞后,在脱贫攻坚道路上,武隆区依托良好的生态环境和丰富的旅游资源,发展生态旅游,2020年,武隆区接待游客3700万人次,旅游产业的蓬勃发展,解决了全区近10万农民的谋生问题,消除了贫困村48个,贫困人口3万余人。而位于湘西州的凤凰县则拥有大量丰富的民族文化资源,其中麻冲乡竹山村立足山水、民情、民俗资源,挖掘苗家农耕、编织等民间习俗,大力发展乡村民俗文化旅游,2020年全村累计接待游客23.8万人次,旅游营业额1944万元,实现整村脱贫摘帽。此外,九寨沟县作为全国首批、四川首个“中国旅游强县”,也是旅游脱贫的典型代表,2014年以来,九寨沟县依托九寨沟5A级景区和培育甲勿海、甘海子等新景点,通过精心设计全域旅游精品线路,打造全域旅游区,开拓了旅游带动经济的新路,其旅游业为主导的第三产业占GDP贡献率达60%以上,以旅游产业带动了全县超过5000余贫困人口增收。

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(三)旅游带动农民纯收入大幅增长

农民纯收入则是体现扶贫成效和农民生活水平的重要指标。2020年,10个特色旅游脱贫地区的农民人均纯收入均超过1万元,较2012年增加了144%,即2020年特色旅游脱贫地区的农民人均纯收入约为2012年的2.5倍(见图1)。这说明在特色旅游产业的带动下,农民纯收入增长明显,提高了贫困人口和农民生活水平。例如,张北县2012年农民人均纯收入仅为4814元,依靠乡村旅游带动农民增收,实现年平均农民人均纯收入增长14%,2020年全县农民人均纯收入超1.3万元。河北省平山县西柏坡镇梁家沟村充分依托西柏坡曾是中共中央所在地等红色旅游资源,通过发展乡村旅游,逐步将年人均收入由2009年的3300元,提高到2019年的25000元。稻城县则是高海拔地区依靠旅游扶贫的典型,其位于“川滇藏”大香格里拉旅游区的核心区,但因缺技术、缺劳力、缺土地、缺资金以及自身发展动力不足等原因,属“三区三州”深度贫困县。2014年以来,稻城县通过结合自然生态风光和高原特色,挖掘特有的饮食文化和手工技艺,于2019年退出贫困县序列,2020年农村居民人均可支配收入达14351元,为2015年的1.67倍。

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(四)旅游产业带动工业发展,巩固脱贫成效

特色旅游脱贫地区在大力培育旅游产业的基础上,还通过实施“旅游+工业”,培育其他产业,破除旅游发展的门票依赖。图2显示了41个旅游脱贫特色县2012―2020年规模以上工业企业数量和第二产业增加值情况,从规模以上工业企业数量来看,2012年41个贫困县共有1317家,而2020年这一数值上升为2098家,相比于2012年增长了60%。同样的,贫困县的第二产业增加值整体呈上升趋势,2020年41个贫困县的第二产业增加值为1781亿元,相较于2012年增加了500余亿元。这表明旅游脱贫地区不仅局限于旅游产业的发展,更通过旅游加其他产业的模式,寻求更多的脱贫道路。例如,重庆市武隆区在严格环保准入的基础上,大力发展水电、风电等清洁能源和羊角豆干等具有地区特色的农副产品深加工产业,武隆区和顺镇更是建成了西南地区第一个山地风力发电站,依托55台风力发电机组实现工业发展与生态旅游的有机结合,直接和间接带动该镇500余名贫困群众人均增收1300余元。

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二、当前特色旅游脱贫地区面临的重大挑战与返贫风险

(一)经济周期下行与内需不足导致的旅游收入减少

自2008年全球金融危机以来,特别是2020年新冠肺炎疫情暴发和2022年乌克兰危机发生以来,全球经济发展陷入严重衰退,世界经济分工格局持续调整,民粹主义和逆全球化思潮泛滥,国际能源产品价格大幅上涨,给我国经济发展带来了巨大的外部冲击。叠加国内经济发展处于转型升级阵痛期,经济增速明显放缓,结构性矛盾依然存在,人口红利逐渐消失,经济下行压力进一步加大。

2021年,我国内需对经济增长的贡献率为79.1%,是拉动我国经济增长的最主要动力,是当前稳增长的重要抓手。但内需不足问题也十分突出,主要表现在:一是内需的主要市场表现走低,制造业采购经理指数(PMI)低于预期、通缩背景下价格不断回落、供给恢复快于需求。二是内需的主要发力点尚未打通,有效投资、最终消费均偏低,城乡分割阻碍新基建实施,产业链偏短且不稳定,营商环境和民生保障仍有待加强和完善。

内需不足、消费低迷,同时受限于疫情防控带来的人员流动减少,造成景区客流量断崖式下跌,给特色旅游脱贫地区的经济发展带来严重影响,返贫风险明显加大。

(二)疫情冲击导致的旅游业恢复不佳

根据《中国县域旅游竞争力报告》,2021年“中国旅游百强县市”平均实现旅游总收入156.16亿元,仅恢复至疫情发生前的76.5%。脱贫地区的旅游收入中门票占比偏高(超过50%),城市景区采取“免门票”产生的乘数效应在脱贫地区收效甚微,甚至部分景区亏损运营。特色旅游脱贫地区鲜有专门的旅游专线,主要依赖就近(特)大城市的交通枢纽集散旅客,但零星暴发的疫情致使多个省市出入困难,严重影响旅游特色脱贫地区的客流量。2022年以来,针对局部暴发的聚集性疫情,四川、海南、甘肃、西藏、新疆等省(自治区)采取局部静默管理政策,导致旅游地区的游客进入数量骤减、地方财政缺口增加等情况出现。疫情平稳之后,旅游业回弹情况不佳,难以恢复到假期前水平。

(三)产业单一化明显,抗风险能力弱

产业单一化问题加大旅游脱贫地区产业发展和乡村振兴的风险。目前,旅游脱贫地区主要有农牧产品生产、特色餐饮和住宿、文化活动体验等类型,农业与服务业相结合发展。这种产业形态能够解决不同年龄、不同教育水平劳动力的就业,甚至吸引少数外来人员从业。但“面对面”的产品(服务)消费形式易受疫情、灾情影响,产品(服务)的标准化程度低,难以通过运输向外输送,市场的占有率波动性强。同时,脱贫地区间的旅游产业同质化竞争也十分严重,四川省内羌、藏族村寨、特色古镇和农业采摘园在阿坝州、甘孜州和凉山州均存在不少,难以形成旅游产业集群,抗风险能力偏弱。

(四)生态脆弱且资源开发与保护分离

地质灾害是脱贫地区发展的主要障碍。近十年,位于“三区三州”的阿坝州先后发生6.0级及以上大地震5次,泥石流、山体滑坡和堰塞湖等次生灾害10余次。以2017年九寨沟“8•8”地震为例,此次地震造成了2017―2018年两年内游客数量骤减,地震前的7月份共计接待游客879.5万人次,而8月份仅仅接待87.9万人次,致使2018年的脱贫任务延迟两年。2019年初,九寨沟县仍有50个贫困村落,贫困人口共计5678人。

此外,特色旅游脱贫地区大部分处于山川交会、省市交界地区,具有江河源头、水源涵养、水土保持等生态功能,耕地面积少、质量低,因其被纳入各级生态功能区而限制其开发过程。以九寨沟县白河乡太平村为例,该村户均种植面积不足2亩,因该村后山有野生金丝猴自然保护区,目前尚未取得对外营业的权证而不对外开放。旅游开发的生态风险与保护措施的法规缺失导致该村一直以季节性农业为主导产业,却很难申请到特色旅游开发的执照。

(五)政府公共服务难以实现人力资本提升

目前,中央进一步加强了对困难地区的财政转移支付力度,并实现了省级兜底和市级帮扶,动态监测基层财政运行情况。财政对公共服务供给的支撑作用显著,但脱贫地区居民的公共服务需求偏好层次却较低,出现高中毕业率和高等院校录取率偏低的情况。以九寨沟县为例,2020年九寨沟县高考人数为643人,本科录取率不足1%;而全县常住人口中,拥有大学(含大专及以上)文化程度的人口为10464人;拥有高中(含中专)文化程度的人口为7314人;拥有初中文化及小学文化水平的人口为34829人;且大部分受教育人口集中在九寨沟景区沟口处的漳扎镇,而位于九寨沟县城附近的村镇受教育水平较低。

人力资源质量偏低就导致地方发展过程中市场化意识淡薄,难以形成产业专业化,表现为两个方面。一方面,农产品的销售渠道单一,商品价格受制于当地经销商,各家各户零星销售,没有整合成一条完整高效的农产品供应链,难以形成规模和品牌效应。另一方面,当地居民贸易对原有采购渠道存在路径依赖,缺乏开拓市场的意识和能力,收购单位缺失进一步收窄了当地居民的销售途径,加剧了农产品市场的供销失衡。此外,当地的冷链物流产业园仍处于规划招标阶段,大大影响农业产业规模和质量的提升。

三、防止特色旅游脱贫地区返贫的建议

特色旅游脱贫地区面临较大的返贫风险,基于本文分析,进一步提出“扩大内需、防疫区域化、产业平稳化、协调资源开发、公共服务的区域合作”政策建议。

(一)以扩大内需为抓手提振居民消费

第一,立足城乡统筹推进新基建,以新型城镇化、现代化都市圈建设和乡村振兴等战略释放城市内需和乡村内需,形成城乡一体化的消费市场,提高消费市场活跃度。第二,深化微观制度改革,推进户籍制度改革和收入分配制度改革,以人口流动带动特色旅游脱贫地区发展。第三,推进脱贫地区旅游产业体系和产业竞争力建设,增加特色旅游脱贫地区服务业收入。

(二)优化景区疫情防控体制机制,缓解疫情冲击

第一,加快建设配套的核酸检测设施,在景区建设部署核酸采样与检测服务机构,切实保障游客在各大景区都能够及时完成核酸检测,降低游客游览的时间成本,提升景区疫情防控与核酸筛查效率。第二,建立健全跨区协同的疫情防控标准,省域、省际、区域之间应当通过卫健部门协同,联合制定人口流动的统一疫情防控标准,并着力打造核酸检测结果查询、行程码及绿码查询的统一平台,实现跨区协同疫情防控统一,并推动基层承认跨区协同的疫情防控标准。第三,建立健全跨区联防联控机制,有效提升跨区联防联控效率,推动防疫信息共享、疫情信息共通、危险人群及时定位管控,有效提升联防联控效率水平,强化疫情防控,缓解疫情对景区旅游的冲击。

(三)提高脱贫地区特色产业规模化、标准化和市场化

第一,根据市场需求强化自身的特色产业,在经济作物种植上选取地方特色品种进行种植,并进行标准化批量生产,形成需求规模;第二,充分挖掘地方特色资源,结合自身特色资源,打造集体验、观赏、养生为一体的特色文旅项目,充分开发特色旅游项目,创造多个消费体验场景,提振消费者数量及消费意愿有效带动传统旅游业提质增效;第三,通过构建标准化冷链物流、航空物流等现代物流产业,布局大数据等数据采集分析利用中心,着力推进新型数字基础设施建设,利用现代科技和物流模式拓宽产品销售渠道;第四,以文化为纽带打造旅游产业集群,形成具有地域特色的综合文化体验、自然欣赏、休闲度假的旅游综合体,形成专门的行业联盟。

(四)实现灾害防治常态化与资源开发手段的转变

实现开发性保护,协同推进生态资源保护与开发。第一,针对环境脆弱的特色旅游脱贫地区,应对居民实施易地搬迁和集中发展政策,而其旅游业以非体验式观光为主,减少对环境的深度破坏。第二,针对环境稳定的特色旅游脱贫地区,应加大对灾害的监测频率和生态的修复力度,以涵养式农业和适度开发的旅游业为主导产业,并建立与周边大中城镇的交通运输干线。第三,针对环境不稳定但观光价值较大的特色旅游脱贫地区,应划定开发和保护的时空范畴,以涵养式农业和季节性旅游业为主导产业,春夏季开放固定人数的预约观光,秋冬季进行生态自我修复和灾害防治。第四,建立覆盖全域的灾害预警机制和防治机制,动态评估旅游开发对各类地区的生态风险和修复成本,进一步完善风险管控、人员迁移、救援帮扶和环境反馈的政策体系,达到灾害防治常态化的目的。

(五)加强区域间合作,突出以人为本的公共服务导向

第一,加大对脱贫县财政转移支付力度,通过产业发展部分化解就业障碍,提升当地财政自给能力;第二,加大合作帮扶与对口支援力度,通过区域内外重点医院、研究院、学校、高校、企业等对口支援,在脱贫县的医疗和教育短板着重发力,坚持精准帮扶、整体提升,全力打造群众满意、质量提升的医疗体系、教育体系;第三,在已经完成基本的教育、医疗费用保障的情况下,加强教育、医疗保障力度与范围,同时加大对相关领域从业人员的补助范围,可通过成立专项补助项目等方式,对脱贫县学生外出参加高等教育的应当予以补贴,对农村基本医疗范围之外的疾病应当逐步扩大保障范围及保障额度,对教育、医疗领域从业人员应当给予适当补助,并拉动当地的外出升学、就医人口回流,为脱贫县打好人力资本贮备基础。


国务院发展研究中心
“新时代推进共同富裕:
阶段性目标、指标体系与路径”课题组
课题执行负责人:张来明
课题协调人:李建伟 李 兰
李恒森 夏 添 执笔
如需获得全文,请致电:010-65232727,或 E-mail:drcreport@drc.gov.cn 。
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