“双碳”目标下推动区域协调发展应高度重视地区之间的碳公平
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我国碳排放的强度与规模在大城市与小城市、高收入与低收入地区之间均呈现高度的“不平衡”,并且碳排放与经济活动在空间上还出现了显著的反向集聚。部分地区“双碳”目标与经济增长的内在矛盾日益突出。本报告建议,应尽快建立“碳”与其他要素相统一的区域发展政策体系,在确保地区间碳公平的基础上推动区域协调发展。城市层面的碳核算应同时考虑生产端和消费端,利用转移支付、税收减免等政策工具在地区间构建低碳技术共享与再分配的协调机制。将“减碳”作为新型技术产业,并配套实施地区导向型的产业政策,避免相对落后地区因“减碳”而出现过度“去工业化”。加强地区层面“碳”相关政策的协调,防止形成新的碳“壁垒”,制约我国区域协调发展目标的实现。

关键词:“双碳”目标 区域协调发展 碳公平

为更有效地落实“双碳”目标,各地区都采取了多项政策措施,政策效果正在逐步显现。但“碳”是一个复杂的经济要素,几乎遍存于所有经济活动之中,并且具有非常强的跨区域流动性。如果地区之间的“减排”缺乏整体性协同,一些地区的减排有可能演化成为空间上的“碳转移”,而非真正意义上的“减排”,不利于国家总体碳达峰、碳中和目标的实现。另一方面,由于发展阶段和资源禀赋条件不同,不同地区需面临的“减碳”压力也显著不同。在此背景下,“双碳目标”如何更科学地与不同类型地区的经济发展目标进行平衡,确保地区之间发展机会的公平,防止出现更严重的地区分化,也是落实“双碳”目标过程中不容忽视的关键问题。

一、我国碳排放在空间分布上高度不平衡,并持续向发展水平相对落后的地区集中

本报告主要利用城市层面基于生产端的碳排放数据,从地区经济发展的角度对我国260个城市 在2012―2019年期间碳排放的空间分布特征进行了比较分析。

(一)从静态的角度来看,我国碳排放在空间分布上呈现出三个“50%”的特征

第一个“50%”是中小城市在城市碳排放总量中的占比接近50%。从不同人口规模城市的碳排放来看,2019年,特大城市(城区人口超过500万人,包括超大城市在内)、大城市(城区人口100万―500万人)排放总量的占比 分别为13.4%和37.6%,而中小城市(城区人口规模在100万人以下)占比约为49.02%,接近城市碳排放总量的一半。

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从图1还可以观察到,三类不同规模的城市相比,中小城市碳排放的累积曲线(近似于洛伦兹曲线)与均衡线的偏离程度最大,说明城市之间碳排放的差距较为显著,而且人均碳排放强度相对较高。据估算,2019年,我国中小城市人均碳排放强度的平均水平大约是超大城市的1.7倍。不同规模城市人口增加对碳排放所带来的规模递增效应也存在显著差异,中小城市要明显高于特大城市。部分中小城市在人口明显减少、经济衰退的情况下,碳排放总量仍持续增加,最突出的就是一些资源型城市,如鄂尔多斯、通辽等地,表明这些城市已经出现了较为明显的“碳锁定”效应,未来碳减排的难度更大。

第二个“50%”是从城镇化水平看,我国至少还有半数地区仍处在碳排放快速增长的发展阶段。本报告参照世界银行不同收入水平国家城市化率的平均水平,将所比较的260个城市划分为四组,即城镇化率超过高收入国家水平(约为80%)、高于中高收入国家平均水平(约为66.8%)、高于和低于中低收入国家水平(约为50.7%)。

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碳排放规模最高的是城镇化率水平最高的地区,相当于城镇化率最低地区的一倍。我们对各地区城镇化率水平和碳排放总量进行了分阶段的拟合,如图2所示,城镇化率超过80%,进入成熟城镇化阶段之后,碳排放逐渐达峰,并趋于下降;城镇化率在40%―50%和70%―80%区间时,碳排放增长的趋势相对平缓,而碳排放增长相对较快的是城镇化率大约在50%―70%区间的城市。2019年,我国有184个城市的城镇化率低于70%。依据上述碳排放规律推测,至少超过一半的城市仍处在碳排放快速增长的城镇化阶段,这部分城市的碳减排对于实现国家总体的双碳目标具有关键性的作用。

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第三个“50%”是城镇人均可支配收入水平最低(后10%)的城市碳排放总量仅相当于收入水平最高(前3%)城市的一半。我们对所比较的260个城市按照城镇人均可支配收入水平进行了十等份分组。如图3所示,2019年,碳排放最多的是收入水平前20%的城市,大约占城市碳排放总量的1/3,而收入水平最低的城市(后10%),碳排放占比还不到4%。与之相比,收入水平前3%的城市,人均可支配收入约为6.9万元,大约是后10%城市的2.5倍,碳排放总量也比这些低收入城市高出一倍还多。总体表现为收入水平越高的城市,碳排放的规模越大。如果考虑历史碳排放的累积规模,不同收入水平地区之间的差距更大。

(二)从动态角度来看,我国碳排放与经济在空间上出现了明显的反向集聚

从近期各地区碳排放的变化趋势来看,在本报告所比较的260个城市中,大约1/3的城市在我国经济进入新常态之后,即2012―2019年期间,碳排放总量因经济增长减速、人口减少或者其他原因,碳排放的规模出现了下降,主要集中在东北、山西、甘肃等地区制造业衰退较为明显的中小城市。同时,随着东部沿海发达地区产业结构的升级和生产率的提高,碳排放的增速趋于减缓,北京、深圳、上海等少数城市碳排放已初步达峰。这两方面因素共同推动碳排放在空间分布上出现了更显著地集中趋势,2019年碳排放规模最大的前10位城市占比(CR10)由2012年的18%提高到21%,但这些地区国内生产总值(GDP)所占比重仅为5.3%,比2012年还略有下降。表明碳排放与经济在空间上的集聚存在显著的分离。

再从各城市新增碳排放的规模来看,如图4所示,2012―2019年增幅最大的10个城市(前3%)占城市新增碳排放总量的比重已超过了60%,仍以北方资源型城市为主,如榆林、鄂尔多斯、唐山等。与之相反,地方国内生产总值(GDP)增幅最大的城市(前10位),主要是东部沿海和西南地区的一二线城市,新增GDP之和的占比约为30%。对比碳增幅和GDP增幅前10位的两类城市,除了武汉重合之外,其他均不相同。再次表明,碳排放与经济活动在空间上集聚的方向并不一致。总体来看,碳排放趋向于西北方向,空间集聚的规模更大,而经济则依然保持着向长三角和珠三角集聚的趋势。在落实双碳目标的过程中需要特别重视这一现象,避免部分地区因“减碳”而出现经济衰退。

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综上所述,我国碳排放在空间上的分布特征突出表现为大城市与小城市、高收入与低收入地区,以及高城镇化率与低城镇化率地区之间的“不平衡”。这种“不平衡”导致部分地区在落实“双碳目标”的过程中,面临着进退维谷的矛盾和难题。一是中小城市、收入和发展水平较低的地区,虽然碳排放强度较大,但其碳排放的总规模和经济规模的基数要比发展水平较高的大城市低很多,潜在的减排空间相对较小;二是随着地区功能分工的深化,碳排放与经济在空间分布上还将出现更严重地偏离,碳排放密集地区的发展必然受到更大约束,潜在的“碳公平”问题更加突出。对于发展相对落后的地区而言,如果要在“碳减排、碳达峰”的目标下实现经济发展的赶超,其经济增长的速度必须要超过发达地区,同时碳排放强度下降的速度又要高于经济增长的速度,才可能实现碳排放总量的达峰。由此,双碳目标与经济增长目标之间的内在矛盾在短期内有可能被进一步激化。鉴于此,我国需要把“碳”作为一种新的区域经济发展要素,置于区域协调发展的一体化布局之中,才可能从根本上解决“减碳”与区域经济发展之间的内在冲突。

二、若干政策建议

我国是一个发展差距较大、碳分布又高度不均衡的国家,而“碳”在区域经济布局中,通常是作为生态环境的约束性要素,其自身的经济属性往往被忽略或者重视不够,使得“碳”与其他要素在区域层面上缺乏统筹协调,造成不同发展水平的地区在低碳转型过程中所承担的减排责任与发展机会不对等,制约地区之间的协调发展。亟须调整优化政策制定的出发点,充分考虑地区之间的碳公平,尽快建立“碳”与其他发展要素相统一、相协调的区域发展政策体系。具体建议如下。

第一,城市层面的碳核算需同时考虑生产端和消费端,以维护地区之间的“碳公平”。我国基于生产端核算的“碳排放”在地区之间的分布极为不平衡,并且与经济活动的空间分布出现了显著分离。如果仅以此作为基准,对地区进行静态的“双碳”目标考核和相关政策的设计,“减排”责任必然向少数地区集中,而这些地区大多经济发展水平相对落后,在碳减排的约束下,不仅发展成本要高于先发地区,还可能因此失去一些产业发展的机会,地区之间可获得的发展机会愈加不平等。此外,由于“碳”具有高度的流动性,可通过生产分工网络或供应链网络在地区之间进行转移。基于生产端的碳核算并不能足量地反映一个地区碳排放的真实规模。另一方面,随着经济增长的减缓,生产端碳排放的总规模趋于稳定,而消费领域的碳排放占比将越来越高。经济越发达的地区,消费领域的碳排放占比也会越高。因此,有必要将消费端的碳排放统一纳入各地区整体的碳核算之中。这是实现地区间“碳公平”的前提条件。

第二,在地区之间建立低碳技术共享和再分配的协调发展机制,确保相对落后地区在低碳转型过程中获得更公平的发展机会。我国区域碳排放的基本趋势是——工业化城镇化水平越低、收入水平越低的地区,碳排放强度就越大,需要承担的减排责任、面临的增长压力也越大。解决这一问题的关键是要引入先进的低碳技术,这既需要大规模的资本投入,也需要较强的技术创新能力,依靠地区自身的发展或者市场机制都难以实现,必须创新相关的政策工具。建议以“技术”替代传统区域政策中的财政补贴或相对低效的研发资本投入,将清洁能源、绿色建筑等相关低碳技术,以财政转移支付的形式向发展相对落后的中小城市转移,前置性地嵌入到城市发展之中,降低后期“去碳”的成本。在国家层面针对低碳绿色技术采取有条件的专利保护、研发投入和税收减免等政策,国家财政资金支持的技术研发项目,其技术成果要以更低成本向落后地区转让,从而在地区间建立相关技术共享和技术要素的二次分配机制,畅通人才、资本、产业项目等向后发地区集聚的通道,提高其低碳转型的发展能力。

第三,在碳排放集中的地区实施以低碳技术为导向的产业政策,避免这些地区“低碳化”的同时出现过度的“去工业化”。一些碳排放规模较大或者增长较快的地区,仍处在工业化、城镇化的中前期,“减碳”与经济增长之间的矛盾短期来看依然突出。解决这一矛盾的根本在于为这些地区寻找到更绿色、更可持续的新增长点。如果从经济发展的视角来看,虽然减碳、低碳是一个应对气候变化的长期环境问题,但也创造了长期、巨大的市场和投资需求。根据彭博新能源财经(NEF)年度投资报告,2021年,全球清洁能源转型的投资达到7550亿美元,我国能源转型投资为2660亿美元。另据该机构预测,为了实现全球“净零”的碳排放目标,2022―2025年期间全球对能源转型的投资需求年平均为20630亿美元,大约是2021年的3倍。这将成为未来经济增长的重要来源,也为后发地区实现经济赶超提供了一个重要的战略机遇期。鉴于此,建议把“减碳”作为一种新的技术产业去发展,聚焦新能源设备制造、电池材料、绿色建筑材料、智慧电网技术、复杂能源系统的软件开发等关键领域,采取地区导向性的产业政策,在碳密集地区构建更适合低碳技术产业发展的生态,使其后发“劣势”尽快转变为新的增长动能,在“减碳”的同时实现更高质量的经济增长,而不是被动地用“去工业化”来达到“减碳”的目的。这是平衡地区经济发展与“双碳”目标的关键路径。

第四,加强经济领先地区与相对落后地区之间“碳”相关政策的协调,防止在地区之间形成新的“碳壁垒”,制约我国区域协调发展目标的实现。在“双碳”目标背景下,“碳”要素对一个地区经济的影响越来越大。但是“碳”在经济活动中存在的形态非常复杂,既可以嵌在各类产品或服务之中,也可以通过金融化以不同形式的资本产品存在。正因如此,不同地区的“碳”、不同行业的“碳”并不完全等同。各地区对“碳”要素的各种监管,如碳定价、低碳产品的认定标准、碳核算等方面的能力也存在显著差距,如果对地区层面的政策缺乏协调,就会形成各种形式的“碳壁垒”,既制约要素跨区域的有效流动,也会影响地区间的公平竞争。鉴于此,建议首先要加强地区之间低碳产品和“碳”相关技术标准的协调,设置科学合理的过渡期,避免发达地区过快提高标准,导致相对落后地区的产品面临更高的市场壁垒,对落后地区的经济增长造成过大冲击。其次是要加强地区之间碳定价、碳税等政策的协调,建议对交通、电力等网络化特征较强的行业部门,要在国家层面实施统一的政策,防止“减碳”成本过度向相对落后地区转嫁,对其转型发展带来更大的负面影响。

发展战略和区域经济研究部 孙志燕
如需获得全文,请致电:010-65232727,或 E-mail:drcreport@drc.gov.cn 。
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