深圳协同推进经济高质量发展和
生态环境高水平保护的实践探索与经验启示
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深圳坚持经济高质量发展与生态环境高水平保护协同推进,走出一条具有深圳特色的生态文明建设之路。经济发展快、环保水平高,产业控源头、治理求多赢,新增企业多、环保意识强,为深圳协同推进经济高质量发展与生态环境高水平保护提供了宏观前提、中观基础、微观活力;通过“绿水青山就是金山银山”理念的实践探索,走出一条生态文明建设的有效路径,即:树立绿色化理念、打造服务型政府、出台一批标志性制度、开展一组精准化行动、搭建数字化平台。深圳协同推动高质量发展和高水平保护的经验启示主要体现在六个方面:绿色发展是前提、精准治理是关键、减污降碳是手段、政府服务是保障、数字转型是机遇、要素培育是途径。

关键词:深圳 高质量发展 高水平保护 协同 环境污染

改革开放40多年来,深圳从“三来一补”到“世界工厂”“创新之都”,从昔日边陲小镇到具有全球影响力的国际化大都市,创造了令世界惊叹的经济奇迹。特别是党的十八大以来,深圳践行“绿水青山就是金山银山”的理念,生态环境保护工作的理念、目标和措施不断发生深刻变革,实现了经济社会和生态环境全面协调可持续发展。深圳的发展历程和实践表明,唯有坚持生态优先、绿色发展,坚持发展和改革的办法解决经济发展过程中产生的环境问题,才能在全球科技革命和产业变革中赢得主动权,实现经济高质量发展与生态环境高水平保护(以下简称“双高”)协同推进。

一、深圳协同推进“双高”的基础条件

当前,深圳已经进入“经济高质量发展、环境高水平保护”协同推进阶段,具备实现“双高”的宏观前提;产业优化升级和流域协同治理是构建高质量现代化经济体系的必然要求,也是解决生产和生活污染的关键,构成了“双高”的中观基础;企业充满活力、居民环保意识增强,形成了实现“双高”的微观活力。

(一)经济发展快、环保水平高,宏观前提具备

经济增长是协同推进“双高”的宏观前提。2021年深圳国内生产总值(GDP)达到3.07万亿元,是继上海、北京后,中国第三个GDP突破3万亿元大关的城市;人均GDP 17.46万元,约为全国平均水平的2倍。在保持经济高速发展的同时,深圳出台了一系列政策法规,不断健全经济发展全过程环境管理制度。“十三五”期间,深圳PM2.5年均浓度降至19微克/立方米,空气质量优良天数比例达97%,在国内超大城市中处于领先水平。水污染治理实现历史性转变,率先实现全市域消除黑臭水体。2019年,被国务院评为重点流域水环境质量改善明显的5个城市之一,入选黑臭水体治理全国示范城市。深圳成功跨越了环境库兹涅兹曲线(EKC)拐点,这在很大程度上归功于经济发展方式转变,环境问题在经济发展过程中产生,也要用发展的思路和办法解决。深圳的经济繁荣为生态环境保护创造了条件,优良的生态环境禀赋成为吸引企业集聚的关键要素。

(二)产业控源头、治理求多赢,中观基础扎实

产业优化升级是协同推进“双高”的中观基础。深圳以绿色发展为引领,注重产业选择、结构调整与优化升级,从源头减少污染物的产生和排放,不断强化污染治理协同控制,避免治理一种污染又产生新的污染,实现环境高水平保护。2016―2020年,深圳形成了以电子信息产业为主导,生物医药、新能源和新材料为引领的高新技术产业集群。2021年,深圳战略性新兴产业增加值12146.4亿元,占地区生产总值的39.6%。其中,绿色低碳产业增加值1386.8亿元,占战略性新兴产业增加值的11.4%。联合国工业发展组织和联合国环境规划署绿色产业平台中国办公室发布的《2021中国城市绿色竞争力指数报告》显示,深圳城市绿色竞争力在全国289个城市中排名第一。深圳成立城市流域管理机构,统筹“厂、网、河”等涉水全要素各环节,联合调度水质净化厂、管网、泵站、水闸等设施,对流域涉水事务实行统筹协调、统一管理和精准调度。深圳市制造业结构升级和价值提升,为经济发展夯实了产业基础,也为环境高水平保护提供了中观支持。

(三)新增企业多、环保意识强,微观活力强劲

企业活力是协同推进“双高”的微观保障。企业是经济发展主体,也是环境保护的责任主体。深圳市注重优化营商环境,发挥企业在经济发展和环境保护中的主力军作用。2015―2019年,深圳新增企业连年稳定在50万家左右,共新增超过254万家商事主体。企业的稳定增长,不仅保证了经济发展的活力,也成为年轻人创新创业的向往之地。同时,深圳市坚持构建人人参与生态文明城市建设的全民行动体系,出台《公民生态环境行为规范(试行)》等系列文件。深圳市的新增企业多、经济韧性好、居民环保意识强,是深圳协同推进“双高”的微观基础。

二、深圳协同推进“双高”的实践探索

深圳经济特区40余年改革开放实践,体现在对生态文明理念的积极践行,体现在对协同推进“双高”的广泛共识,在协同推进“双高”方面走出了一条“深圳道路”。

(一)树立绿色化理念

理念创新是深圳协同推进“双高”的行动先导。深圳始终坚持以习近平生态文明思想为指导,牢固树立“绿水青山就是金山银山”的理念,率先确立可持续发展和生态立市战略,打造人与自然和谐共生的美丽中国典范,坚定不移走生态优先绿色发展之路,推动生态环境保护实现跨越式发展。近年来,全市10个区被生态环境部授予“国家生态文明建设示范区”称号,南山区成功创建“绿水青山就是金山银山”实践创新基地,成为全国唯一获评“国家生态文明建设示范市”的副省级城市。盐田区在国内率先建立“碳币”服务平台,打造“双联通•四驱动”碳普惠体系,通过联通低碳行为数据平台与碳交易市场平台,实现从低碳行为数据采集、积分、碳减排量核证到交易变现的闭环。生态文明理念深入人心,生态文明建设成效日趋明显。

(二)打造服务型政府

提升政府服务效能是深圳协同推进“双高”的有力举措。一是了解企业需求,提效增质送服务。深圳市政府相关部门主要领导深入企业调研,通过建立挂点服务制度,面对面了解企业需求;出台实施助企纾困政策,支持企业复工复产、渡过难关;通过“深i企”平台、政策精准直达企业服务平台,直接了解企业诉求,建立专班为企业排忧解难。二是推进优化营商环境改革,从政府审批流程、办事效率等痛点、堵点改起,率先推出“秒报秒批一体化”智慧审批、“不见面审批”“最多跑一次”等改革,实现百姓“点菜”、政府“买单”。如深圳龙岗区基于“政府支持、企业为主、透明高效、共建共享”原则,通过“互联网+政务服务”,依托全区政务服务平台和“一窗式”系统,在全国首创政企共建产业园区公共服务模式,打破了过去由政府或企业单方面提供服务的模式,实现了“马上办、网上办、就近办、一次办”的便民政务服务模式。

(三)出台一批标志性制度

制度创新是深圳协同推进“双高”的制胜法宝。深圳首创党政领导干部生态文明建设考核、基本生态控制线等一批标志性制度,制定发布了特区环保条例、噪声污染条例等20多项生态环保法规和40多项地方标准,多个制度属全国首创,逐步形成具有深圳特色的生态文明制度体系。例如,发布实施全国首部《土壤环境背景值》地方标准,为深圳市集中式饮用水水源地、自然保护区、建设用地土壤环境管理提供重要技术依据。坚持精准治污、科学治污、依法治污,制定实施“污染防治攻坚战三年行动计划”,污染防治攻坚战取得决定性胜利。开展污染物入海总量控制,提出“西削东控”入海总氮总量控制原则,以海洋环境容量倒逼陆域入海污染物总量控制。建立入海排口常态化管理机制,上线“排口巡查”软件平台(APP),实现“巡查—监测—溯源—整治”入海排口监管闭环。

(四)开展一组精准化行动

精准行动是深圳协同推进“双高”的强心剂。开展生态环境专项执法“利剑四号”行动,印发《茅洲河和淡水河流域打击非法排污“百日行动方案”》《深圳市茅洲河流域联合打击环境污染犯罪执法行动方案》,通过挂图作战、溯源追踪、高效精准、区域联动等执法方式,重拳打击环境违法行为。深入实施“深圳蓝”可持续行动,开展全市环境空气质量精细化监测和预报预警,对全市310条河流402个点位开展“一周一测”和物业式巡管。同时也对自然保护区开展“绿盾”专项行动,强化自然保护地监管,完善自然保护区体系建设,对全市自然保护区人为活动进行全覆盖遥感监测。

(五)搭建数字化平台

信息技术是深圳协同推进“双高”的有效利器。深圳以广东省“数字政府”综合改革试点为契机,不断增强城市的智慧化管理服务能力,助力城市治理从“经验治理”向“科学治理”转变。以数据资源共建、共享、共用为突破口,通过“一中心”—生态环境大数据中心、“四平台”—智慧政务平台、智慧监管平台、智慧服务平台和智慧应用平台,完成上线48个子系统,初步构建了深圳市生态环境智能管控体系,实现了整体生态环境数据的汇聚、管理、分析与应用以及市区一体化联动指挥调度。生态环境大数据中心和智慧平台对接市政府管理服务指挥中心,构建生态环境治理“一网统管”体系,实现“一屏观全局、一网管全域”。依托生态环境大数据,深圳在提升生态环境治理体系和治理能力现代化水平方面探寻了一条全新的技术路径,为精准锁定污染源、科学决策提供科技支撑。

三、推动高质量发展和高水平协同保护的经验启示

经济高质量发展是新阶段贯彻新发展理念、构建新发展格局的本质要求和重要基础,生态环境高水平保护是高质量发展的基本要求和重要保障。协同推进“双高”的根本目的在于实现人民群众对高品质生活的追求,重点在于树牢“绿水青山就是金山银山”的理念,在发展中保护、在保护中发展,加快形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式,把生态效益更好转化为经济效益、社会效益。

(一)绿色发展是前提

发展是解决我国当前一切问题的基础和关键。人是社会发展的本质,唯有人的发展才能推动社会发展,才能真正实现以人为本的新发展理念。在协同推进“双高”过程中,应当进一步贯彻落实绿色发展理念,科学、辩证地认识“双高”。发展的目的是满足人民日益增长的美好生活需要,要牢固树立“良好生态环境是最普惠的民生福祉”这一基本原则;发展的目标是要实现经济高质量发展,是经济、政治、文化、社会和生态文明五位一体的协同发展,不能以其他方面的停滞为代价换取某一个或某些方面的发展;发展的动力是环境高水平保护,以精准的环境管理手段倒逼企业转型升级,以有效的环境经济政策引导企业自觉自愿减污降碳,以消费者的绿色需求吸引企业供给绿色产品,以可持续发展理念影响和教育一代代人,让绿色发展内化于心,让绿色理念成为行为准则。

(二)精准治理是关键

充分发挥数据在环境精准治理中的关键作用。拓宽生态环境大数据的来源,应用5G通信+8K超高清视频、量子信息等先进技术,将人口、产能、电力、通信、原料、价格等多源数据对接到生态环境大数据平台。在实现数据共享的基础上,有效利用数据间的矛盾,实现数据间相互验证,以识别异常排污行为。根据企业生产和排污数据的实时监测,以每单位污染物的最低处理成本作为环境影子价格,核算每个企业生产单位产值的环境成本,以单位环境成本的高低甄别企业环境行为的好坏,实施分类监管,调整监管重点,将更多的环境监管和治理资源应用到同一行业中环境行为最差的企业。利用生态环境大数据建立起企业环保信用评价体系,对企业环境风险作出星级评级,将环保信用评价结果提供给资本市场、银行系统,使之成为投资者的决策依据。

(三)减污降碳是手段

聚焦减污降碳协同增效,强化产业结构调整,推动绿色、低碳、循环发展。加快实施碳排放达峰行动,深化低碳试点示范,推广绿色低碳技术,提高应对气候变化能力,促进经济社会发展全面绿色转型。加快构建集污水、垃圾、固体废物、危险废物、医疗废物处理处置设施和监测监管能力于一体的环境基础设施体系,形成环境基础设施网络全覆盖。开展污水处理厂差别化精准提标,加强污水处理设施长效化运行维护。推动全市危险废物处置能力与产废情况基本匹配,加快完善危险废物收运处置体系。创新绿色金融体系,增加对在建项目和补短板重大项目的金融支持力度,确保环境基础设施项目顺利实施。

(四)政府服务是保障

打造宽严相济的服务型政府。一要做好需求分析,深入企业调研,面对面了解企业需求,建立企业需求定期调研机制,以行业、区域为单位,及时掌握企业需求,集中解决同类企业面临的共性问题,出台综合性政策措施,为企业排忧解难;二要推动政府服务便利和效率提升,优化营商环境,将位于产业链供应链重要节点、容易造成“卡脖子”和存在断链风险的企业纳入政策审批服务绿色通道,一事一议、特事特办,提供差异化精准服务;三要综合运用环境监督执法的正面清单和负面清单,采取差异化的监管措施,对于负面清单企业要加大环境监管力度,对于正面清单企业采用“双随机”的环境监管模式,不定期抽检,降低监管成本和摩擦成本,不断提升政府环境监管效能。

(五)数字转型是机遇

推动传统产业数字化转型。一方面从数字经济入手,利用其低搜索成本、低复制成本、低运输成本以及低识别成本等先天优势,缓解企业创新系统中研发要素供需矛盾和新产品供需矛盾,为企业技术创新提供良好的外部条件,助力企业提高要素利用率、改良生产工艺,改进企业污染处理技术,提升绿色全要素生产率;另一方面,借助数字型低碳技术、能源及环保技术,引导企业采用清洁生产工艺,运用高端存储能源和污染处理遥感设备等手段,以产业数字化升级改造为契机,从根本上提高产业生产效率和治污效率,实现减污降碳协同增效,促进经济高质量发展。

(六)要素培育是途径

加快新要素、新产业的培育与融合。推动各产业与5G、人工智能、工业互联网、大数据、云计算、区块链等产业的融合,加快形成新业态、新动能、新模式,培育经济高质量发展动能。鼓励开展绿色认证,在房地产、建筑业等供应链特点较为突出的行业中选择代表性企业开展试点,加快推进建立绿色产业链供应链,实现产业绿色发展的产业链供应链联动。培育和规范生态环保产业市场,健全完善绿色发展财税、投融资等支持政策,落实有利于生态环境保护的价格机制和税收优惠政策。


资源与环境政策研究所
吴 平 矫旭东 赵 琛 彭建明
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