优化成渝地区经济和空间结构的关键着力点
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成渝地区经济发展具有工业化不充分,竞争力还有待市场的考验;劳动力长期外流,人口老龄化严重;经济结构轻生产重生活,经济增长依赖固定资产投资的特征。成渝地区的城镇体系长期存在双核极化、次级城市较弱的格局;县域单元的城镇化速度较快,人口流出越多城镇化越快。优化成渝地区经济和空间结构应该立足现有城市基础,构建网络形态城市群;促进空间继续集聚,重点突出两大都市圈;都市圈内的节点城市向“专精”方向转型;成渝地区的其他城市迫切需要开展经济与体制转型的全面探索;县级应严控县城土地开发,夯实公共服务职能,做好基层“生活养老基地”;乡镇要建立动态收缩机制,促进重点城镇的特色发展。

关键词:成渝地区 空间结构 都市圈

成渝地区是西部最大的人口经济板块,在我国内陆开放开发格局中具有重要地位,也是国家重要的政策性区域。2011年国家层面出台《成渝经济区区域规划》,2016年发布《成渝城市群发展规划》,2021年又全文印发《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》,其中,成渝经济区的范围为20.6万平方公里,成渝城市群和成渝地区双城经济圈的范围一致,为18.5万平方公里,包括了重庆的大部分地区和四川的15个设区市。本文在此基础上,将研究范围扩展至四川省除三州与攀枝花市以外的17个设区市以及重庆市全域,总面积26.37万平方公里,其理由在于虽因空间距离等原因,部分城市并未纳入成渝地区双城经济圈,但在经济社会发展的动力方面相似,与成渝中心城市存在较强的联系,一并研究有助于厘清成渝地区的发展路径。

一、成渝地区经济发展的结构性特征

成渝地区2020年的人口为1.077亿,地区生产总值略超7万亿元,人均地区生产总值6.5万元,低于全国7.2万元的平均水平,典型的人口和国土空间规模大、人均经济发展水平较低的特征。除此之外,还具有如下结构性特征:

第一,工业化不充分,竞争力还有待市场的考验。成渝地区有一定的工业基础,在电子、汽车等部分领域具有规模优势,但与沿海地区城市群存在明显的差距。在就业规模上,2019年成渝制造业总就业规模900万人左右,而同期浙江制造业1350万人、广东则高达2300万人。与历史数据对比,成渝目前的制造业就业体量,只相当于珠三角在1990年左右、长三角在1982年左右的水平。在制造业就业的贡献上,从2010年至2019年,成渝地区制造业对非农就业增长的贡献率不到20%,而在长三角、珠三角,这一比例高达40%。考虑到成渝工业化还在积累时期,还没有到后工业化阶段,成渝制造业发展存在短板。成渝制造业除原来的“三线”军工企业外,主要是资源型产业,以及近年来新承接的电子、汽车等产业,缺少市场经济下的工业积累过程。

第二、劳动力长期外流,人口老龄化严重。由于发展水平的差距,成渝地区劳动力长期外流,大量人口外出务工。2019年,成渝地区人口净流出规模达到1016.5万人,占户籍人口的比例达到8.1%,是全国人口净流出现状最严重的地区。而且实地访谈发现,成渝地区跨省流出人口70%以上为青壮年劳动力,超过90%以上是到东部沿海地区务工。虽然从2015年以后出现人口回流,但总体上仍然是以人口流出为主,常住人口增长比较缓慢。青壮年劳动力长期流出,对地方人口结构都产生了比较深远的影响。一是存在一定的家庭分离现象,即劳动力在外、家眷在老家生活的模式,二是人口年龄结构呈现老龄化,根据2020年“七普”的数据,65岁以上老年人口占总人口的比例,重庆为17.08%、四川为16.93%,位列全国的第二和第三位。

第三,经济结构轻生产重生活,经济增长依赖固定资产投资。成渝的经济结构与东部省份存在明显差异。如前所述,四川、重庆的制造业就业贡献率还不到20%,不仅低于东部广东、江苏和浙江等省份,也低于30%的全国平均水平。与江浙、广东等地相反,成渝的建筑业、生活服务、公共服务业的比例远高于制造业,经济发展呈现高度“服务本地”特性,而工业化本身的支柱作用较弱。这与成渝地区劳动力大量流出、生活人群比例较高的情况契合,“轻生产、重生活”的经济结构特点明显,不同于沿海省份以工业化驱动现代化的传统模式。在制造业生产能力未能得到充分发展的同时,成渝经济增长受固定资产投资的影响十分显著:2000―2019年期间,成渝地区固定资产投资占GDP的比重从36%提高至72%,部分年份甚至超过80%。2019年重庆与四川省固定资产投资额分别达到了1.97万亿元和3.09万亿元,与GDP比例分别达到83.6%和66.3%,超过53.3%的全国平均水平,远高于广东36.4%的水平。成渝经济发展呈现明显的“基建拉动”特征。

二、成渝地区的空间结构特征

成渝地区经济社会发展的空间组织有两个很显著的特征。

第一,城镇体系长期存在双核极化、次级城市较弱的格局。成渝城市群为典型的“双核主导”形态,城镇体系格局可概括为“2+15+N”。成都、重庆两个超大城市中心区,规模均超过800万人,综合实力远超过其它城市;存在大量中间梯队,包括南充、绵阳、泸州3个刚迈过百万人口门槛的城市,以及万州、达州、宜宾、乐山、涪陵、自贡、永川、江津、遂宁、内江、合川、德阳等12个中等城市,这些城市呈现相对均衡分布的中心地格局。另外有数量众多的小城市、小城镇,与上述城市有差距(见表1)。

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第二,县域单元的城镇化速度较快,人口流出越多城镇化越快。尽管人口大量流失,但成渝地区的城镇化速度并不慢。从2011年至2019年,城镇化水平从45.3%提高至57.3%,年均增长1.5个百分点,超过同期全国1.2个百分点的增长速度。成渝地区2011年城镇人口4973万人,到2019年上升至6592万人,年均增长4.1%,明显高于同期全国平均2.9%的增长速度。成渝不同城镇层级发展势头存在差异,总体上县域城镇化进程最快。成渝城镇化的高速度主要体现在县级层面,2010―2019年期间县域城镇人口增长速度高达5.6%(四川范围内不计入成都与地级市市区,重庆范围内不计入主城与6个区域中心城市),超过全域平均速度,远高于地级市市区层面年增2.7%的速度。在分析影响县域单元城镇化速度的因素时,统计数据表明,2000―2019年,县域城镇化速度与县域人口流出规模呈现明显的正相关特点,即人口流出越多、城镇化速度越快。人口流出20万―50万的县年均城镇人口增长率达到5.6%,流出人口10万―20万的县平均增速4.2%,流出人口10万以下的县年均增长率只有3.9%。县域城镇化速度与县域工业发展关联较弱,县域城镇化、工业化速度的相关系数只有0.1。

成渝地区以山地丘陵为主、地形较为破碎的自然地理本底和经济社会的结构性特征决定了其空间组织方式,其影响机理主要有三个途径。

第一,生活联系主导城市空间关系,腹地竞争形成较为典型的中心地结构。与长三角和珠三角地区相比较,对成渝地区城市之间的联系偏重生活联系,生产关联强度要明显较弱。这种城市间联系直接影响城市间的竞争合作关系。通常,城市在生活部门方面更多是竞争关系,彼此竞争各自的消费腹地;而城市在生产方面更多有合作关系,能够形成规模效应,而促进产业集群发展。成渝城市之间关联明显以生活联系为主,城市间竞争多、合作少,城市空间集聚发展的需求较少,成渝城市呈现空间离散的中心地结构。

第二,成渝地区的制造业规模较小,限制了次级城市的集聚程度。一个区域中的次级城市发展,与制造业增长紧密相关。从城镇的区域分工来看,核心城市(如上海、深圳)多承担商务服务、对外交往等平台性功能,次级城市多承载生活类服务和生产制造的职能。由于生活服务业发展受到腹地人口规模的“天花板”影响,城市规模能否实现集聚提升关键看制造业等生产性部门的发展状况。以珠三角为例,广州、深圳以外的其他次级城市,如东莞、佛山、中山、惠州等,多为重要的制造业基地,其中东莞制造业体量更高达700万人,超过四川所有城市的总和。在城市群分工体系中,次级城市和省会城市、县城不同,其对制造业发展最为依赖。没有足够的工业化基础,次级城市就难以形成缪尔达尔的“循环累积”过程,城市人口难以持续增长,城市规模更多受限于腹地消费体量而无法进一步提升。成渝次级城市发育不足,并非经济政策上“重视”不足,而是成渝整体工业化发展不足的产物。

第三,留守人群的生活城镇化和对公共服务的需求,使得县镇的城镇化较快。成渝地区县域城镇化势头较快,城镇化主要机制是通过城市公共服务吸引本地生活人群进城。成渝普遍存在留守人群主导的生活型城镇化,而这种情况在县域层面尤其明显。原因是成渝县镇工业基础较弱、乡镇工业土壤一般,造成县域单元的内生经济动能不高,发展高度依赖房地产投资、以及外出务工人员将打工收入寄还家乡带来的消费。县镇人口结构中的学生比例很高,通过在四川苍溪的调研,在县城学生占比约为30%,而在小城镇、乡集镇层面这一比例高达50%―60%。形成明显的“书包里的县城”“书包里的乡镇”现象。教育城镇化是这一城镇层级发展的关键模式,以学生进城求学、家长陪读为主要形式。外出务工人员的打工收入返还,成为留守人群进城购房生活的主要经济来源,使得县级城镇化可以脱离本地的工业化发展,形成“异地工业化带动本地城镇化”的特殊机制。

三、成渝地区发展的环境和态势

成渝地区经济发展的环境和条件无论是与东南沿海地区还是和自身发展过程相比,都发生了较大的变化,影响着成渝地区未来的空间结构优化。

第一,由于地理区位和成本等因素,成渝地区已不具备大规模、低成本工业化的条件。大量资本输入中国驱动工业化的时代已经基本结束,通过国际产业转移实现积累的环境已经不在。成渝地区虽然工业化不充分,但时移世易,不能再去重走珠三角、长三角地区曾经走过的路子。在全国劳动力市场一体化环境下,中国内部的劳动力自由流动,劳动力用工成本差别并不明显,成渝地区并没有成本优势。相反,由于地形因素,农产品运输成本高于我国中部平原地区,成渝居民基础生活成本反而超出一些平原城市(见表2)。此外,成渝新一代年轻劳动力,无论受教育水平高低,其生活方式上趋于“白领化”,从事基础制造业和体力型建筑行业的意愿都显著下降。

因此,成渝地区的经济需要走高附加值、高产出的创新发展模式。成渝地区地处山地内陆的地缘条件,根本上就不适合低成本加工的道路,也没有富余劳动力做劳动密集型工作,走高附加值反而是未来发展的必由之路。在互联网经济和知识人群回流的影响下,成渝应有机会汲取东部发展经验并加强产业升级,实现高附加值、科技密集型产业发展。在当前沿海城市房价高企、人才更愿意到高品质地区生活的大环境下,成渝完全有条件争取更多的年轻人才,后来居上推动产业高水平发展。要加快生产性服务业发展、加快科技服务能力提升,依托成渝多向开放的特殊区位加快融入国际化进程,增强本地商务服务和生产组织能力,发挥区域经济的引领作用。

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第二,知识人群和年轻人回流逐渐扭转人力资源短板,但主要集中在核心城市。课题组2018―2019年组织的成渝地域人口回流抽样调查考察显示,回流人口的结构,其中年轻劳动力超过60%,许多年轻人刚工作时选择到沿海城市,工作几年后再考虑返乡,返乡后主要流入的方向是省会大城市,以从事服务业为主。长期在沿海城市务工的中年劳动力,回流的比例略低,但多已成家,经商的较多,流入方向多在老家县城(而非地级市),对当地经济影响较大。只有少部分老龄劳动力回流,以进入乡镇、村养老为主,见下图。

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成渝人才加速集聚势头显现。在成都重庆等城市,人口结构呈现存量人口“蓝领化”、增量人口“白领化”的特点,人力资本积累的速度明显加快。近年来,中国人才流动逐渐从单向流入“一线城市”转为向广大“新一线”“二线”城市集中。2019年成渝“双城”(成都与重庆主城)新增人口中,大学毕业生数量已经超过七成。2019年北京大学新毕业生中,流入重庆超过70人,与当年高考考出人数(90人)基本接近,与过去平均每年回流不到10人的情形差别明显 。

第三,成渝地区空间网络化与节点城市主导,不会连绵布局。成渝地区自然环境本底不连续,不适合连绵式空间格局。成渝以丘陵地形为主,成都耕地保护任务重,重庆地形限制多,不适合建设为类似东部地区的城市连绵空间。而且,成渝多数城市规模小,乡镇经济弱,城市群发展不是面状展开的格局。成渝地区交通网络化程度较高,成渝地区整体网状复合型交通体系已基本成型,双城经济圈高速公路网密度已接近主要城市群水平。根据2019年的数据,双城经济圈内高速公路网密度约为3.7公里/百平方公里,为全国地均高速网密度1.48的2.5倍,略低于长三角(4.4)、京津冀城市群(4.2)。重庆主城都市区、成都市域高速密度分别达到6.3、6.9公里/百平方公里,基本接近北京(7.1)。根据成渝地区本底自然空间特征和交通系统网络化趋势以及城镇发展的主要逻辑,成渝地区不适合也没有条件形成连绵式空间发展格局,而是将形成以两大都市圈为核心、网络化交通格局为支撑、部分中小城市为节点的空间形态。

第四,城镇体系将延续知识人群流入核心城市、第二梯队城市崛起困难、县镇面临收缩压力的态势。成渝次级城市长期发育不足,原因是制造业集聚不够,但目前工业化环境下行,对知识人群缺乏吸引力,成渝地区第二梯队城市还面临用工成本没有显著优势、老龄化加剧、劳动力流失严重等挑战,难以出现第二梯队整体崛起的情况,应该着力重点培育少量的核心增长支撑节点。成渝地区的县镇是劳动力流出最为严重的地区,部分县镇70%以上的劳动人口处于外流状态。同时,老龄化现象突出,既存在较大养老压力,也存在学龄儿童数量减少带来的劳动力后续支撑不足等问题。人口自然增长率逐年下降,未来人口收缩成为基层县镇的必然趋势。

四、促进成渝地区经济和空间结构优化的着力点

(一)立足现有城市基础,构建网络形态城市群

成渝地区的空间增长应聚焦于既有城市,避免在城市中间“白地”布局产业园区。在当前的社会环境下,“无中生有”的产业区或新城区不易吸引劳动力与生活人群流入,未来的增长空间将主要集中在既有城市周边,不会出现东部地区那样连绵布局的工业区,除了两大都市圈以外,其它城市应慎重推动“新区”开发。同时关注城市发展的分化,建立城市弹性发展的规划和设施安排。未来的区域格局处在动态变化中,具有高度不确定性,四川省和重庆市层面应预控大量发展资源(如用地指标),在发展中根据各地实际情况有序投放。各地的规划建设应建立起弹性机制,以适应未来可能遇到的不同情境。

(二)促进空间继续集聚,重点突出两大都市圈

重点发展成都、重庆两个主要的都市圈,发展资源不能分散。无论是高端服务业发展、制造业扩张、新经济发展都将主要集中在双城所在区域。双城内部聚焦高端服务业,在都市圈外围推动产业集群发展。考虑到双城内部的环境容量限制,应在都市圈外围打造国家级的产业集聚区,促进生产资源、技术人才集中布局,从目前来看,成都“东部新城”和重庆“渝西新区”是较佳选点。同时需要加快补全短板,未来随着成都东部新城、重庆西部科学城建设,需要大量职业教育资源支撑,需要大力气发展相应的生活设施和公共服务。

(三)都市圈内的节点城市向“专精”方向转型

都市圈内节点城市要向专业化方向转型,扭转小而全的城市功能结构。都市圈内部城市未来不再是小范围地区的服务中心,而是向大都市中的特定功能组团方向转变。传统的一般服务业很容易受到主城虹吸而衰落,需要加快产业功能调整,向专业化领域转型。如专业的制造业基地、专业的旅游功能节点、专业的职业教育基地、专业的港口服务区等。都市圈内节点城市要参照主城能级,将城市做优做精。不能限于城市自身的规模、行政层级来看待未来的发展,要将自身看做“核心城市”的一部分。在产业发展中,要参照主城的能级来集聚高技术企业、高技术环节;在公共服务配套中,要参照主城的质量标准来配置各项设施;在城市环境建设中,要按照国际化城市的品质,建设精品化的城市空间。

(四)成渝地区的其它城市迫切需要开展经济与体制转型的全面探索

成渝地区的大多数城市(除绵阳、德阳少数以外)目前都是消费型城市,存在不同程度的产业空心化,在新的发展阶段,多数城市的城镇化潜力减弱,还面临着人口向“双城”持续流失的趋势,传统工业化的动力正在逐渐收缩,承接国际国内产业转移面临着许多现实的困难。与此同时,高端人才和创新动能又会往核心城市走,都市圈以外的一般城市缺乏明显的新发展动能。此类城市未来发展存在巨大的不确定性,不能盲目乐观认为成渝将迎来“次级梯队”崛起的机遇,目前许多地方已经在探索转型的路子,但成功的还不多,需要付出艰苦的努力。

(五)县级应严控县城土地开发,夯实公共服务职能,做好基层“生活养老基地”

成渝都市圈以外的县级层面要正视老龄化、产业空心化的严峻形势,严格控制一般县城的扩张。成渝县级单元是就近就地城镇化的主要载体,生活型城镇化的比例最高。县级单元人口还处在加快流失过程中,未来人口城镇化潜力小。从目前的趋势来看,绝大多数县城产业发展绩效一般,财政极度依赖房地产,而房地产空置率情况已经非常严重。未来必须加强县城土地开发管控,限制县城盲目扩张。而应更加聚焦公共服务、养老职能,做好基层的“生活养老基地”。

(六)乡镇要建立动态收缩机制,促进重点城镇的特色发展

成渝地区受制于地形条件,并没有发达的乡镇工业,镇级产业基础薄弱,绝大多数镇都是单纯的公共服务节点。在乡村人口收缩的背景下,镇的服务需求也趋于减少,因而成渝小城镇层面面临动力不足的长期趋势。因此,小城镇层面的发展,需要聚焦少部分交通优越、发展基础较好的重点镇,作为未来城乡联动的纽带。同时推动重点城镇发展特色产业,结合乡村特色农业与旅游业发展,培育更多的产业职能。应该注意到的是随着人口减少,绝大多数乡镇面临不可逆转的规模收缩,目前成渝乡镇沿街商业90%以上处于长期关停状态。未来应稳步推进乡镇撤并集中,不能过度浪费公共资源片面追求城乡服务均等化布局。


发展战略和区域经济研究部 刘云中 肖 磊
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