美国减少对华供应链依赖的路径及困境
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美国正在从限制中国、强化自身和联合盟友三个方面减少对华供应链依赖。从战略意图上看,美国要推动形成受其支配的供应链;从策略手段上看,美国要将供应链调整至对华全面拒斥和全面接触的折中区间;从政策设计看,美国对华脱钩过程采取谨慎的渐进主义。但美国的政策存在四重困境,即减少对华供应链依赖难以平衡弹性与效率,对华技术管控面临信息和控制困境,政策难以在国内落地,其政策效果很大程度取决于盟友配合。上述困境将限制美国政策实施的效果和可持续性。但是,美国相关政策已呈现长期化、不可逆倾向,其影响不容忽视。

自2010年代中期,美国开始关注某些关键领域的对华战略依赖,将中国视为其国家安全主要威胁。同时,美国国内技术民族主义思想上升,美国政府将科技视为竞争工具,要遏制中国的发展,并由此形成了“对华脱钩”政策。该政策肇始于奥巴马第二任期,在特朗政府时期得到提升和巩固,在拜登政府时期得以延续。拜登政府将美国“供应链弹性”视作国家安全问题,从“全面脱钩”转向“更精准剥离”,且利用各国对地缘政治不确定性的担忧,促成美国与盟友间重置供应链的共识,欲重塑受美国全面支配的供应链。本文通过梳理美国减少对华供应链依赖的路径,分析美国的战略意图、策略方法,探讨其政策实施困境,以期加深对美国政策进度和限度的理解。

一、综合看,美国减少对华供应链依赖的实施路径有限制中国、强化自身和联合盟友三类。美国早期的行动主要是以限制为主,旨在短期内挫败和遏制中国。但由于限制措施本身并不能确保美国在长期竞争中处于领先地位,美国进而更加注重采取措施加强自身竞争力和领导力,最大程度保护美国国家安全至关重要的政治敏感行业。同时,美国推动构建友邦导向的可信赖供应网络,将联盟网络作为选项,允许一些规模经济。

第一,美国通过出口管制、投资限制、电信和电子许可制度、签证禁令、制裁等措施,牵制中国供应链的发展。一是通过立法和设立机制,限制中国获得其战略产业相关的技术和知识产权。2018年美国通过《外商投资风险审查现代化法》和《出口管制改革法》,大幅扩大外商投资审查委员会和商务部的裁量权,重点限制中国对美国高精尖、支柱性企业投资并购。2019年9月,美国财政部细化关于改革美国外国投资和交易的国家安全审查条例,对中国赴美投资审查力度空前加大。美国上述行径旨在保持技术代差,保护关键技术,遏制中国发展力量。

二是对有所谓“不平等贸易行为”的中国企业增加关税等贸易措施,推动中国制造成本上升,遏制中国产业升级。特朗普政府以“强制技术转移”“政府补贴”为由,发起301调查并最终施加大幅关税。从最初对从中国进口的500亿美元产品征税清单看,美国重点打击“中国制造2025”中的产品,主要涉及半导体、发动机、工业机器人、农业与纺织机械、电池、医疗设备、航天航空等行业,防止中国在未来高科技领域占据主导地位。可见,美国政府没有掩饰使用关税遏制中国产业升级的目的。拜登上台后,依然维持了大多数对华关税。拜登政府还成立由美国贸易代表办公室领导的供应链贸易行动小组,审查对中国产业补贴等侵蚀美国关键供应链弹性的不公平做法。2022年6月,在美国持续炒作新疆存在“强迫劳动”议题的背景下,美国正式施行所谓“维吾尔强迫劳动预防法”,禁止美国进口与新疆相关的产品,包括产地在新疆、使用新疆产地原料、雇佣维吾尔族人员的企业产品,对华打压覆盖到新疆纺织、太阳能和农业行业供应链。

三是推动渐进式立法,降低对华进口依赖,尤其是摒弃削弱自身战略产业自主的依赖项目。《2018年国防授权法》(NDAA)宣布将包括华为和中兴在内的五家中国公司排除在其5G电信采购计划之外,还禁止美国电信公司使用通用服务基金从华为和中兴购买设备。此后滤除中国影响成为美国各政府机构的惯例操作。2018年9月,特朗普发布第13806号行政命令,要求国防部“评估和加强美国制造业和国防工业基地及供应链弹性”,并以国家安全和拉动就业为由,要求将弹药、武器、导弹和空间系统等关键防御系统所涉及中间产品产业链迁回美国。2021年6月,美国出台《建立供应链弹性、振兴美国制造、促进广泛增长》报告,认定美国在半导体、药品及活性药物成份、稀土等关键矿物和材料、大容量电池四类关键产品的供应链上存在漏洞和风险,并要提升美国供应链弹性。

第二,美国制定国家产业基础设施战略,促进自身关键产业蓬勃发展。拜登政府制定国家经济战略和基础设施战略。2021年11月,美国会通过《基础设施投资和就业法》,既着眼传统的道路桥梁,还投资新能源、信息技术设施和人力基础设施,旨在兼顾软硬基建以提升国家竞争力。2022年2月,美国推出《振兴美国制造业和确保供应链安全计划》,以中国为产业安全威胁,采取多重措施确保关键产业链弹性。美国政府还为研发提供资金支持,以维持和恢复对战略产业的技术领导地位。《基础设施投资和就业法》为能源部清洁示范办公室提供215亿美元,用于各种绿色能源初创公司投资基金,80亿美元用于清洁氢项目,90亿美元用于电网平衡技术,60亿美元用于加强美国电池生产。《创造有益的半导体激励措施》授权财政部向商务部拨款在美国境内建设半导体工厂,建造半导体园区和10个区域中心,支持规模化生产;拨款美国科学基金会组建应用研发部门聚焦技术开发;建立示范平台,吸引风险投资。

美国政府还通过实施直接补贴、税收减免、进出口配额、制定有利于美国企业标准等方式,激励本土供需双方加强协调与配合。2022年2月,美国众议院通过的《2022年美国竞争法案》明确授权拨款投资半导体技术和产业,在供应层面评估半导体供应链脆弱性,在生产融资层面确保美国半导体工厂建设。2022年8月,拜登签署的《2022年芯片与科学法》,保留了众议院《2022年美国竞争法案》中上述涉及半导体行业的内容,还为在美国半导体制造投资设立了25%税收抵免,旨在促进美国半导体的研究、开发和生产,确保美国在汽车、电器、国防系统等基础技术方面处于领先地位,加强美国供应链并加速未来产业发展。

第三,美国加强与盟友和合作伙伴间经济合作,实现供应链多元化。拜登政府注重寻求伙伴支持,除盟友及伙伴国家建立可信供应链、共同协调技术规范和标准外,还与“志同道合的伙伴”建立关键原材料联合库存和联合采购,为适宜长期储存的原材料建立战略储备。2021年10月,拜登以G20峰会为契机,召开“全球供应链弹性峰会”,鼓动盟友共建美国主导的全球供应链,以到达“孤立中国”的目的。拜登政府还构建盟友间新自由贸易和投资协定,承诺共同减少对华供应链依赖。2022年乌克兰危机以来,美国利用各国对地缘政治不确定性的担忧,持续炒作所谓“民主对抗威权”,将供应链问题意识形态化,促成美国与盟友间达成重置供应链的共识。美国加速美欧供应链合作布局,以美欧技术和贸易委员会(TTC)为平台,加强重塑产业链合作,承诺共同减少“有能力扰乱其经济或施加地缘政治影响力国家”的关键材料和产品依赖。2022年4月,美国商务部工业与安全局(BIS)发布美欧TTC供应工作公告,要求提高半导体、太阳能光伏、稀土磁体和锂电池等关键矿物材料、药品等供应链弹性,确保关键供应链在盟国,重塑盟友导向的供应链。2022年5月,拜登访问日韩,加快推动构建半导体供应链,与日达成强化半导体、先进蓄电池等供应链合作,与韩在事先觉察供应链混乱预警系统方面达成合作。拜登政府还与印度、印尼和越南等“印太”地区伙伴扩展合作关系,与利益相似的多边机制建立联系,以丰富供应链、弱化中国全球工业中心地位。2022年5月,美国推出将中国排除在外的“印太经济框架”,其中重要支柱之一即强推供应链弹性规则,就关键产品弹性供应加强合作,以逐步摆脱对华依赖。同时,美国加快推进《美墨加协定》落实,提出“重返美洲”倡议,计划投资300~500亿美元以鼓励美企把在亚洲的生产设施转移至墨西哥及其他拉美和加勒比地区。

二、具体看,美国减少对华供应链依赖的战略意图非常明显,策略手段逐渐明晰,政策设计循序渐进

从战略意图上看,美国减少对华供应链依赖是要推动形成受其支配的供应链。美国实际要重塑供应链的供需两端。在需求侧,对中国有“战略依赖”的中低端产业,美国希望寻求来源的多样化,并保持供应链弹性,强制加快中低端产业从中国转移的进程;在供给侧,美国针对所谓的战略产业,要阻碍中国获得美国先进技术,锁定和控制中国的发展空间。美国对中国供应链供需两端进行双向挤压,最终要形成受其支配的供应链。

一方面,美国作为在全球供应链中的买方角色,对供应链受到关键卖方中国的制约而备感忧虑。美国既怕自身遭受中国经济的风险,又怕中国将关键产品作为经济工具对其实施“经济胁迫”。因此,美国谋求调整“对华有战略依赖”的供应链,要增加供应链每个环节卖家数量,从而削弱中国卖方实力。美国将符合三个细化指标的供应链称为“对华有战略依赖”的供应链:第一,美国在这一特定行业、特定部门或特定种类的产品上是净进口国;第二,美国在这一特定行业、特定部门或特定种类产品从中国的进口比例超过进口总量的50%;第三,中国在这一特定行业、特定部门或特定种类产品上占全球市场份额30%以上。据此,美国对华依赖较大的产品种类有:钨、锰、钪、钇等金属类;维B2、维C、维D、维B1、维B6、维B12以及辅酶Q10等维生素类;青霉素、四环素、氯霉素等抗生素类;焊接链、千斤顶、门式起重机、集装箱、安全玻璃、金属小脚轮等工业生产所需品;笔记本电脑、手机、投影仪、电视游戏机、麦克风和锂电池等高科技产品;锚、捕鱼设备和救生衣等海洋产业相关产品。在涉及这些产品的供应链调整中,美国既谋求通过贸易限制手段,推动中国制造成本上升,又谋求整合自身和盟友资源,主要采取“友岸外包”(将贸易和直接投资限制在政治盟友的范围内)和“近岸外包”(将业务外包给地理、时区、语言相近的邻国或邻近地区),与中国现有产品竞逐。

另一方面,美国又是全球产业链高端技术的提供者,对原本处于产业链中低端的中国攀升和追赶的态势深感恐慌。因此,美国要调整所谓战略产业的供应链,是要遏制中国创新赶超,以维持重大技术的经济红利,以及由此造就的军事与国家安全优势。这些战略产业主要是与第四次产业革命相关的核心领域,包括人工智能、计算硬件、材料与制造科学、网络与数据通信、合成生物、自动化机器人、密码、纳米、量子等。随着第四次产业革命到来,美国不再高度迎合全球化,而是愈发警惕敌对国家“盗取”自身技术创新成果。美国政府认为应对和控制中国的技术威胁和风险是美国国家福祉和实力的关键决定因素,也是中美战略竞争的核心舞台。美国调整这些战略性供应链本质上是在中国尚未取得主导地位的关键前沿技术领域取得突破,维持领先优势的同时,保护现有美国技术不再转移至中国,进而遏制中国的发展空间和速度。

从策略手段上看,美国谋求将供应链调整至对华全面拒斥和全面接触的折中区间。美国对华供应链调整既非完全变革统一市场,也非继续深化分工网络,而是锁定与中国的合作空间和水平,将中国的发展方向和增长极限控制在无法挑战美国的范围。这是折中了美国内部有严重分歧的两派人意见:“限制派”倾向于将双边关系定义为“零和博弈”,即认为中国通过利用美国的科技产业和系统获得长期战略优势,而美国只获得边际和暂时的收益。美国获得技术主导地位的窗口期即将关闭,因此美国必须采取更强硬措施,大幅减少双边技术交流和贸易往来。其中最严厉的提议来自前美国国家安全副顾问博明(MattPottinger),他主张将美国的对外投资限制“至少扩大一个数量级”;参议员汤姆•科顿(TomCotton)提议对中国实施“研究封锁”,对高端半导体进行全面出口管制,对中国的龙头企业实施相当于“死刑”的二级制裁,撤销永久正常贸易关系。“合作派”则认为,中美关系属于“非零和”性质,交流与合作对美国有利,美国应该保持对华双边往来。该阵营包括部分商业利益集团、技术专家、全球活动分子及进步主义者,他们担心美国反应过度、威胁认知膨胀以及限制性工具过度使用。半导体行业协会辩称,“美国对中国出口商业芯片技术的广泛限制,将威胁美国在半导体领域的长期领导地位”。一些独立的技术专家和技术活动家仍致力于技术全球化的理想,并将脱钩视为诅咒。万维网基金会(亚马逊、Facebook、微软、推特等加入)警告不要“互联网碎片化”和“技术保护主义”,而互联网协会认为“政治考虑而非技术考虑,与互联网的理念背道而驰”。

拜登执政后,有意淡化“脱钩论”,转而强调“供应链弹性”。美国贸易代表戴琪在概述拜登政府对华贸易政策的新路径中明确表示,美中两国需要实现“再挂钩”和“持久共存”。这正是吸纳了上述两个阵营的观点,谨慎选择“中间道路”的体现。“中间道路”认为中美关系兼具“零和”和“非零和”性质,美国必须立足现实并着眼长远,更精准、有针对性地进行对华供应链脱钩。该阵营既不同于“限制派”阵营的对华鹰派和人权捍卫者(政治上占少数),也不同于“合作派”群体的商业利益集团和技术全球活动家(不在政治舞台中心),它的主要代表是政治“温和派”、州和地方领导人及主流智库分析师,是中美关系的实际操盘者。事实上,美国既要考虑追求更高水平自由贸易,继续深化全球分工网络和国际统一市场的风险,又要考虑彻底改变,转向排他性市场分割和技术控制,破坏过去一手缔造的全球供应链的成本,故而谋求采取“一种基于当前不确定性的渐进方法,并认识到相互依存可能会继续存在的事实”。在确保供应链相对安全、谨防中国技术赶超的同时,将美国可能遭受的损失降到最小。

具体而言,拜登政府采取了中间道路的供应链调整战略。为在供应链安全关切和经济现实间取得平衡,拜登政府在供应链中技术含量较低、商品程度化较高、偏重成本导向性的领域并不寻求对华脱钩,而在技术水平更高、易生网络安全等风险领域转向“可信供应商”。此种方式不可避免会带来一定成本,但比“完全脱钩”更具经济性和可行性。在细化所涉及领域时,拜登政府兼顾战略性和选择性,针对不同性质、不同依赖程度的行业采取符合行业特性的脱钩方法,并在不同行业设定优先级,并使用“小院高墙”的比喻,用以说明技术控制应仅适用于最敏感和最具战略意义的领域。事实上美国出于商业利益考量并没有控制更成熟的技术,例如部分半导体设备制造工具、航空零部件等,主要是升级了对最敏感、核心技术的控制。

从政策设计看,美国采取渐进式调整。美国认为与中国进行某种程度的分离是必要的,但分离过程应是渐进的,其原因有二。其一,硬脱钩策略是不切实际的。特朗普时期硬脱钩,令美国企业无所适从。在美国国内建立全新、完整的供应链可以创造就业机会,激发经济活力,在政治上亦具有一定吸引力,但供应链完全回迁成本较高,且需要与强有力的财政政策及保护主义措施相配套。在债务高企的背景下,美国显然缺乏相应的财政手段,硬脱钩势必增加企业及消费者成本。其二,若不控制脱钩的速度和范围,盲目脱钩会带来各国企业为避免被美国制裁而自我脱钩,中美相互反制导致的冲突螺旋上升,以至于最终以更广泛、更混乱的方式结束。

渐进式调整主要体现在目标、时间和路径三个维度。在目标上,美国从追求产业回流转向友岸外包和近岸外包,从维护供应链绝对安全转向寻求相对安全。美国暂时不再以推动制造业岗位全部回流为目标,而是推动建立供应链联盟加速承接低端制造业转移,以替代全球供应链中的“中国制造”。目前,拜登政府重点突出了半导体、医疗卫生、新能源材料等产业,没有将对外依存度较高的低端制造业和消费品领域列为优先回流目标。美国着力与“志同道合”的国家,尤其是技术先进的“自由民主”国家合作,建立共同的政策框架,这样仍可实现部分规模经济。在时间上,拜登政府意识到构建弹性、安全的供应链需要时间,构建供应链多元化更需要政府投入足够的耐心,以便使美国企业有充足的时间选定供应商、测试产品适配性等。美国放弃速战速决的想法,通过长期规划适应供需,不断评估变动的成本、可用性及稳定性,确保多元化方案下的长期收益。在路径上,美国从限制中国转向更注重强化自身。早期美国主要采取限制中国的路径,以期在短期内挫败中国,但此举会带来巨大的成本和风险,并可能切断美国企业和大学重要技术开放所需的劳动力和资金的关键来源,也可能引发中国各种形式的报复,进一步损害敏感的双边关系。因此,美国转而关注强化自身的路径,通过技术投资和激励、加强人才储备和基础设施建设,以实现供应链绝对安全的长期目标。鉴于强化自身耗时长、见效慢,美国仍配合采用限制中国路径,从而为美国获得供应链优势争取时间。

三、当前美国的政策更具弹性,同特朗普时期的无底线对抗和硬脱钩做法拉开距离,有利于美国平衡经济战略和国家安全。即便如此,美国政策仍面临诸多困境,限制其实施的范围、程度和可持续性。

第一,美国减少对华供应链依赖难以平衡弹性与效率。市场平衡需要供给和需求两方面力量。当需求动力衰减时,美国政府在供给端投入再多都是徒劳,无法支持形成所谓的“可靠”供应网络。随着美国潜在增长率的降低,美国的经济规模将比应有的规模更小、活力更弱,仅凭借美国自身需求越来越难拉动供应链的重塑。当需求相对缩小且具专业性时,对供给端的需求变得高度不确定,政府对制造业的支持和承诺不太可能促进企业创新。美国增加国防工业基地及供应链弹性就是极为典型的例子。国防产业是由大型国防承包商提供高度专业化的系统生产,但承包商本身无法提供所有机械、电子、化学、软件等中间产品,因而国防产业依赖于其他以商业为导向的制造商,尤其是中国的制造商。2018年开始的中美贸易摩擦令这些国外供应链成为美国大型国防承包商的软肋。当时特朗普政府以国家安全和拉动国内就业为由,要求将这些产业链迁回美国。这涉及数量庞杂的网络化生产,特定产品的国防需求非常小且非常专业,以至于无法寻求可靠的替代供应商。

由于新冠肺炎疫情持续爆发、各国财政支持减少,当前全球经济增长面临下行压力。世界银行预计,全球经济增长将显著放缓,从2021年的5.5%降至2022年的2.9%。同时美国正在遭受40年来最严重的通胀打击。这进一步放大了美国平衡供应链弹性和效率的问题。美国将安全和政治问题置于经济效率之上,无疑将冷战后建立的低关税和基于规则的全球贸易体系打碎。即使在能源和食品价格回落之后,通胀率都会保持在高于疫情前夕的水平。在世界经济疲软的情况下,私营企业更难盈利,往往会更加重视可以提高效率和生产力的短期解决方案,选择节省成本的方案,这将使美国调整供应链的政策效果不及预期。中国已不只是加工基地,而是各类产品的最终消费市场,若外国企业将供应链转移出中国后,商品重新出口至中国,成本将直线上升。鉴于此,很多外国企业认为将在华供应链转移至他国需付出极大成本,此举既不安全又不合算。

第二,美国对华技术管控面临信息和控制困境。美国欲控制技术的长远发展难逃双重困境。一个是信息困境,即一项技术的社会后果不能在技术生命的早期被预料到;另一个是控制困境,当人们发现后果不如所愿时,技术已与整个经济和社会融为一体,变得极难驾驭。全球新兴技术变革正值风口,未来发展难以预估,要确定值得政府控制的关键前沿领域并不容易。2020年10月,特朗普政府发布“关键和新兴技术清单”,包括能源技术、通信和网络技术、数据科学和存储、医疗和公共卫生技术、生物技术。清单范围广且标准含糊不清,缺乏明确的决策相关性。2022年2月,拜登政府更新了此列表,关键技术和新兴技术与特朗普时期没有太大区别,选择标准和决策目的仍不清楚。它强调“该清单不应被解释为政策制定或资助的优先清单”,同时又建议各机构在设计“应对美国安全威胁的措施”和“研究和开发技术”时参考这份清单。历史上,美国政府也曾努力预测过未来创新热点,并在模糊技术领域划定可管理的界限。在20世纪90年代,来自日本的经济竞争促使美国政府制定了一些所谓的关键技术清单。受不同利益集团的影响,美国政府对“关键性”的定义缺乏科学性,导致这些清单太宽泛而无法用于决策。事后看来,许多指定为关键的项目并非如此,而一些被排除在清单之外的技术最终产生了巨大的经济影响。

与此同时,美国的渐进式调整使资源仍可通过“第三国”“绕道”甚至“转移”的方式继续向中国聚集,也让中国可对供应链进行调整和自我修复,令美国失去威慑杠杆。美国并不完全垄断尖端研究,且大多数技术已经镶嵌在科技产品中,因而许多先进技术并非排他性或不可或缺的。这意味着美国单边控制往往无效,技术输华路径难以切断,还会导致自我造就的竞争劣势及与国际伙伴的摩擦。同时,美国对前沿技术领域的管控,将加速中国替代供应的发展。这意味着美国切断了其优势战略筹码,令“相对劣势方”再无顾忌。此外,对战略产业的政治管控还会损害美国在技术上的未来竞争力。出口管制、实体名单指定等类似限制减少了美国公司对中国的销售,减少了可用于重新投入研发的收入。签证禁令和供应链安全要求限制了美国获得中国的人才和零部件,给美国创新者带来更高的成本。入境投资限令限制了美国公司从中国实体筹集资金及合作的机会。

第三,美国加强自身竞争力的政策在国内难以落地。一方面,美国部分政策出台是针对疫情冲击下生物制药和原料、新能源汽车电池、关键矿物和半导体等供应链断裂的产业,而在生产过程中企业或由于原料稀缺选择退出,或减少对稀缺材料和半成品的依赖,致使政府投入出现偏差。比如美国推出的一系列产业政策侧重于为新半导体工厂提供资金,待工厂3年建成,市场对半导体的需求可能已显著降低。此外,发达国家的制造业布局业已成熟,在某一领域的投资无法吸引生产基地重振相关产业。20世纪80~90年代日本国内曾实施过类似政策,提供补贴吸引高科技产业向地方转移,然而吸引的多是低技术企业。这是因为即便有补贴,创新型企业也不愿离开技术和信息集中的产业聚集区。

另一方面,美国对国内基础设施的投资易被商业利益俘获。美国利益集团会为公共资源分配和流向而进行激烈游说,导致政府决策标准的改变,最终对议员政治有利的项目将优先于消费者福利最大化的项目。最明显的例子是美国国会已通过的《基础设施投资和就业法》,该法的目的是解决“供应链危机”,但在特殊利益集团、左翼激进分子和工会的政治运作之下,最终资金未流向传统基建最需要的地方,不能解决美国面临的供应链危机,反而会因占用资源和破坏陷入困境的运输网络而加深危机。目前,美国最想要解决的基础设施问题是港口缺乏自动化,但因工会组织一直与港口自动化升级作斗争,该法明确规定禁止将资金用于自动化,而是用于节能减排。该法中关于的道路和铁路的部分也大多是与实际运输网络没有关系的项目,如拆除和重建所谓的种族主义立交桥等,绝大多数资金用于维护道路而不是扩建交通网。此外,法案还进一步授权联邦政府的官僚控制全国基础设施项目,审批上的繁文缛节将加大成本,随着控制权从州和地方层面转移到联邦政府,社会最终获得的收益并不乐观。

第四,美国政策的效果受制于盟友。美国要遏制中国的发展空间,必须联合盟友,协调供应链布局,但此举压缩了欧盟、日本等盟友的战略自主空间。美国反复提醒盟友关注中国“糟糕的民主人权状况、不公平贸易行为、亚太海域的扩张行动”,不断向盟友施加外交和战略压力,要求其减少对华依赖。这导致中欧、中日间原本一些贸易摩擦和技术安全问题逐渐被政治化。美国可能不会仔细考虑盟友的利益诉求,但盟友却必须承担中美竞争带来的不可预知风险和成本。

目前,美国大多数盟友通过多元化的资源配置和策略组合,维持联盟内部的权力平衡,以避免单一战略的弊端和风险。美欧贸易和技术委员会(TTC)虽然提供了美欧协调的平台,但当欧盟试图以TTC推动数字监管的法律框架时,却遭到美国的坚决抵制。这暴露了美欧之间的利益冲突,也表明欧洲有自己的坚持和行动自由。20世纪80年代,日本与美国签订半导体协议后,半导体产业便日渐没落,日本也担忧因再次陪跑美国而影响自身发展。部分日本政客认为不应在中美“夹缝中被迫选边站”,而“要制定不埋没于中美矛盾的战略”,故而日本政府瞄准中美尚未涉足、且对今后创新不可或缺的半导体全新领域,发挥长期积累的经营经验和价值观等软实力,努力成为中美之外的第三极。可见,美国盟友为避免被美国挟制,正在寻求塑造供应链的调整进程。事实上,当前大多数美国盟友远未准备好减少与中国的经济相互依赖。此外,鉴于美国对外经济政策的制定深受其国内政治的影响,具有相当的不确定性,美国难以对其联盟成员作出可信承诺。

四、美国声称应减少对华供应链依赖,以降低美国供应链脆弱性和安全威胁,但实际上打击了中国产业安全、遏制中国产业升级。“减少供应链”依赖成为“大国竞争”的有利经济杠杆和竞争工具。美国通过限制中国、强化自身和联合盟友三种路径,对中国供应链供需两端进行双向挤压,寻求对华有战略依赖的中低端产业多样化,限制对华核心敏感技术输出,最终要形成受其支配的供应链。在美国经济利益与国家安全的权衡下,美国选择的是对华全面拒斥和全面接触的折中区间,是摆脱对中国过度经济依赖的再平衡,且分离的过程采取谨慎渐进主义。美国的相关政策已呈现长期化、不可逆倾向。

从全球层面看,全球贸易增速骤减和全球供应链参与率的回调已成趋势。本土化、区域化加速替代供应链的全球化。美国企业的采购从全球价格最优转向更接近买方客户。平均年收入超过300亿美元的30家最大的美国制造业客户的数据显示,2020~2021年,美国大型制造商从墨西哥的供应商处采购化学品、生产和建筑材料以及其他商品的数量增加了514%,从拉丁美洲的采购增加了155%,同期从亚太地区的采购则减少了26%。同时,关键技术自主化、主权化也在取代国际合作。美国通过对华供应链调整强化了政府决策权威和效力,重塑技术主权,促使各国更倾向自身利益,激发经济民族主义在西方国家回归势头。技术主权与经济主权等概念成为当下发达国家产业界、政界和战略界最为热衷的议题,促使其追求具有独立的控制技术应用与发展的能力,进而影响全球供应链。

从地缘层面看,美国为重塑以美国为中心的全球供应链而缔结经济联盟,可能改变地缘政治版图。美国正通过TTC平台弥补跨大西洋间的隔阂,通过“印太经济框架”强行扭转该地区既有的供应链态势和经济发展趋势。在美国拉拢的国家中,自身实力较弱的国家既想得到供应链转移的切实利益,也想通过与美国缔结经济联盟的方式提高国际地位,获得与实力较强国家对抗和平衡的资本。尤其是美国打出“民主对抗威权”口号,以“经济问题意识形态化”增强其联盟的凝聚力和集体行动能力。

从对华影响看,美国政策对中国产生显而易见的外部压力,也影响中国的政策选择。美国限制中国、联合伙伴国家的相关举措,将抬高中国制造业成本,刺激部分中低端制造业跳过中国中西部地区的产业迁移,外迁至劳动力成本更低的东南亚国家,扰乱中国国内经济与劳动力市场,在中国人口的老龄化与劳动人口的总体萎缩的背景下对中国的不利影响加深。同时,美国建立的经济盟友网络既包括高新技术产品协调分配,又包含设计、生产、设备及材料的全产业链及投资管制,对华形成围堵。尽管美国政策已对中国带来一定负面态势,但不应忽视中国自身的灵活性和竞争力。在产业层面,中国市场资源的巨大优势和制造业产业集聚的深厚基础,让相关国家在构建自身供应链时必须考虑与中国的地理临近性,这决定了美国的阻挠不太可能破坏中国作为亚洲经济体的核心地位。在技术层面,中国以庞大的消费市场推动创新快速商业化,高技术领域形成的优势能有效溢出到其他领域,进而获得更大收益反哺高科技行业;中国发达的制造业生态系统促使企业迅速扩大生产,同时也帮助企业加快在学习曲线中上升的步伐,使中国作为后发追赶型国家具备迭代式赶超与差异化竞争的可能性。因此,美国减少对华供应链依赖可能会在短期内限制中国的经济选择,但从长远来看,中国的经济崛起美国无法阻挡。


作者: 马雪
来源:《现代国际关系》2022年第10期
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