应急物资是突发事件应对过程中所需要的各类物资，是成功应对突发事件的重要前提和基本保障。众所周知，我国自然灾害种类多，分布广，发生频率高；我国又处于各类事故隐患和安全风险交织叠加、易发多发，影响公共安全的因素日益增多的特定时期。与之相匹配的应急物资储备体系还不尽完善。今年年初，突发的新冠肺炎疫情使我国应急物资的调度、储备以及管理方面的不足与短板集中显露。围绕于此，习近平总书记在2月14日主持召开的中央全面深化改革委员会第十二次会议上强调，要健全统一的应急物资保障体系，按照集中管理、统一调拨、平时服务、灾时应急、采储结合、节约高效的原则，尽快健全相关工作机制和应急预案。要健全国家储备体系，科学调整储备的品类、规模、结构，提升储备效能。要建立国家统一的应急物资采购供应体系，对应急救援物资实行集中管理、统一调拨、统一配送，推动应急物资供应保障网更加高效安全可控。为贯彻落实总书记重要讲话精神，深化我市应急体制机制改革，加快完善应急物资储备保障体系，提高应急保障能力，市发展改革委与市发展改革研究中心共同开展相关研究与探索，现将研究有关情况呈报领导审阅。

一、我市应急物资储备的基本情况

（一）管理机构与职责分工

据初步了解，我市应急物资储备和管理涉及18个市级部门（单位）、13个地区。市级层面涉及部门主要包括：市应急管理局（市消防救援支队）负责抢险救援装备等相关物资；市发展改革委（粮食和物资储备局）负责粮油和救灾物资；市商务局负责肉菜 “菜篮子”生活必需品；市水利局负责防汛抗旱物资；市森林公安局负责森林防扑火物资；市公安局负责应对社会安全事件的反恐等物资和装备；市卫健委负责应对公共卫生的医疗等物资；市农业农村局负责农作物种子和动物防疫物资；市供销社负责化肥、农药；市城市管理局负责市政设施的防台防汛、除雪物资；市通信管理局负责通讯物资；市住房和城乡建设局负责市直管公房防台防汛物资。

根据新一轮机构改革我市相关部门职责和对应突发事件各指挥部相关部门职责，在救灾物资方面，市应急管理局负责拟定应急物资目录、标准及年度购置需求，负责应急物资储备组织实施工作；市发展改革委负责救灾物资储备管理工作，其所属的市粮食和物资储备事务服务中心负责救灾物资日常管理，并根据市应急管理局的指令调拨物资。其他应急物资储备、调拨、管理工作分别由对应的主管部门负责，根据相应预案进行调拨使用。

（二）优势分析

从管理上看，我市应急物资储备管理工作主要由各相关行业或业务主管部门负责。优势主要表现在：一方面物资保障在应急时除需要政府储备物资外，更主要的是依托行业内物资生产企业的产能作为支撑（如：这次疫情防控物资主要是依托生产企业扩大产能才得以保障）。行业或业务主管部门对于相关产业、行业发展及布局情况更为了解，更能为应急物资需求提供动态保障。另一方面利于轮换等日常管理，保障物资常储常新，利于就近就便使用发挥效用，减少中间不必要的成本和费用支出，利于加强行业监管，确保物资储存安全。

（三）问题分析

应急物资储备基础相对薄弱。对照应急需求和目录标准，我市存在应急物资储备品种不全、结构和布局不合理，规模小，储备库配套设施不足，物资资源缺乏统筹等问题。如，比照国家最新发布的第一批列入政府兜底采购收储的十类医疗相关物资及相关标准，我市现有医疗防控物资在数量、品种均无法满足当前新冠肺炎疫情的防控需要。

应急物资储备方式相对单一且不够科学。我市应急物资储备主要以政府储备为主，社会储备为补充，注重固定实物储备。单一的储备方式导致应急物资储备保障能力非常有限。并且，生产和市场流通环节也未纳入应急物资储备体系当中，一旦发生重大灾害，在较短时间内难以启动市场能力储备，难以组织社会力量进行有效生产，有可能错过最佳的应急响应时机。

应急物资储备管理制度体系尚不完善。现有的“条块分割”的管理体制，使得物资储备管理分散，难以形成高效集中的统一调配调度管理，弱化了应急响应机制之间的联动性、协调性，影响了应对突发事件时物资资源的应急保障和防控能力。

应急物资保障的主体权责不够明晰。根据应急物资保障职责主要涉及以下几类主体：应急物资调拨调配机关、应急物资储备管理机关、应急物资代储单位、应急物资储备定点仓储单位、应急物资储备定点仓库所在地政府。上述主体间的权责分工尚未明确，各类主体间的关系也缺乏规范。主体权责不明，突发事件一旦发生，难以保证应急物资的及时调拨到位。

二、完善应急物资储备体系需要把握的三个重点

应急物资储备体系建设是一个复杂多元的系统工程。影响应急物资储备的因素是多方面的，完善应急物资储备体系需要把握三个重点。

（一）由政府单一储备转向多主体共同参与，建立健全全社会协同应对机制

应从全局的角度，在充分发挥政府应急物资储备数量大、品种多，储备网络成熟，能够在突发事件发生后体现应急物资调运“时效性”的应急物资保障主体作用的同时，激发和鼓励市场、企业、家庭及非政府组织等应急物资储备的潜能，优化应急物资储备的品类、规模、结构，提升储备效能，形成多主体广泛参与、全社会协同共助的应急物资储备体系，推动应急物资供应保障网更加高效安全可控。

（二）由实物储备为主转向多元储备模式并重，形成动态有序的储备保障机制

实物储备是将应急物资以实物形式储存在仓库中，当突发事件发生后随时调用的应急物资储备方式。这也是目前通用的应急物资储备的主要模式，大多仅能解决突发事件发生初期的物资需求。若要解决好紧急状态下保障物资的“峰值需求”，则需要通过实物储备、合同储备、生产能力储备等多种储备模式的组合拳来完成。优化物资储备、生产能力与市场流通的配置关系，使储备、釆购、生产等环节有机统一，做到关键时刻应急物资调得出、用得上、供得快，确保应急物资保障有序有力。

（三）集中管理、统一调拨，提升三级政府应急物资储备的保障效能

目前，我国已经形成了中央、省（自治区、直辖市）、市（县能让市）三级政府应急物资储备体系。此次疫情防控中，三级政府应急物资数量不足、种类少、布局不合理，以及中央与地方之间、同级政府不同职能部门之间，应急物资联动性较差等问题一一暴露，需要抓紧补短板、堵漏洞、强弱项。充分利用已有存量资源，规划配置增量资源，对应急救援物资实行集中管理、统一调拨、统一配送，提升三级政府应急物资储备的保障效能。

三、加快完善我市应急物资保障体系的建议

（一）建立“统一领导”的应急物资保障体制

建立市级应急物资保障领导小组，研究制定符合我市发展需求、切实可行的应急物资预案。领导小组加强统筹协调和调度指挥，搭建应急物资管理平台，整合各类储备应急物资资源，优化配置品种数量，实现统一领导、调拨调配、集中管理，做到高效调配、反应灵敏快速，使各种应急物资资源在应对突发事件中相互补充、联动使用，满足全市在应急处置中的物资需求。

（二）建立“集中管理”的应急物资管理机制

在国家物资储备体系框架下，加快理顺和完善应急物资管理机制。市级应急物资保障领导小组进一步理顺、明确各应对突发事件指挥部的物资保障职责，增强全市应急物资保障工作的协同性、联动性。应对突发事件各指挥部应深入调研，评估全市不同区域突发事件发生的频率和强度，结合应急物资仓储布局情况，科学提出应急物资品种、目录、规模和标准。按照就近就便调拨使用、利于储备管理的原则，合理布局，优化配置，采储结合，充分发挥行业部门和行业企业作用，切实落实储备规模，明确承储企业，保障应急物资需求。

（三）构建形成多样、科学高效的应急物资储备体系

探索建立“政府储备+生产能力储备+社会责任储备+个人储备”四位一体的重要物资储备模式，构建形式多样、科学高效的应急物资储备体系，做到“平时服务、灾时应急”。

政府储备。重在制定各类应急物资储备方案，明确应急物资储备范围和方式，明确资金来源渠道和储备管理责任，明确购入和调出的时机和条件。在理顺全市实物储备物资管理部门管理职责的前提下，实现全市统筹谋划、上下归口统一、集中规范管理，在应对突发事件时做到统一下达指令、调配使用。

生产能力储备。实行生产能力储备企业清单管理、动态调整。在发生突发事件时，通过应急采购方式满足应急物资需要。同时，也可根据生产企业的库存情况，根据政府设立储备规模购入部分物资，由企业进行轮换、推陈储新。

社会责任储备。推进完善相关法律法规，在统一的法律框架下，落实企业社会储备责任。财政、税务等部门可研究给予承担社会责任储备的企业一定财政补贴或减免部分税收政策。政府应顺应市场规律和储备调剂规律，对应急物资因产能过剩或供应紧张引发的价格波动进行价格宏观调控。

个人储备。以此次疫情防控为契机，加强应急物资储备的宣传指导，提升个人安全责任意识，形成全社会重视应急物资储备的良好氛围。鼓励我市防疫物资生产企业升级产品生产方案，支持龙头企业将部分产品合并升级为民用应急救援包。鼓励家庭采购医疗应急包、防灾减灾应急设备以及适量的生活必需品，定期更换，把个人储备作为物资保障的重要补充形式,

（四）加强应急物资储备软硬件设施建设

一是加强物资储备基础设施建设。按照国家相关物资储备库建设标准，根据应急响应类型级别、应急事件分布情况和应急物资储备规模，建设相应的应急物资储备库。应急物资储备库的选址遵循储存安全、调运方便等原则。二是提高应急物资储备管理信息化应用水平。加大整合资源、打通数据、贯通应用力度，建设应急物资储备管理信息系统，形成“大平台、大数据、大系统”深度融合，储备动态监管、安全风险监测预警、质量安全追溯、企业信用服务等应用协同运行的信息化管理模式，全面提升应急物资储备管理效能。

四、疫情后过剩防控物资政府兜底采购收储的工作建议

一是摸清我市医疗防控物资生产企业的产能情况，下一步可能产生的需要市本级政府兜底采购过剩物资量、物资品种。待品种和数量明确后，由有关部门与相关企业签订兜底采购合同。

二是加快消化过剩产能，研究提出扩大产能后企业的金融和财政支持政策，鼓励和引导部分落后企业加快转型转产，鼓励和支持龙头企业研发创新产品，支持医疗防控物资生产企业扩大出口，满足人们消费升级的多元需求和国外疫情扩散地区的医疗防控物资需求。

三是逐步消化储备物资库存，优先把物资调配给医院、医药公司等医疗机构使用。若物资量较大，建议根据物资量落实承储单位和企业，由单位和企业负责物资日常管理，市政府给予保管等费用补贴。对于长期无法消化的库存，根据有关规定对收储的医疗物资进行处置。 

课题负责人：赵永勃 邵龙馥 齐永宏

撰稿人：鲁岩 党红瑾 刘文展 刚晓丹 张赫