近日，美国向世贸组织通报了2020/2021年度的国内农业支持情况。从美国这份最新通报，既可以看出其为应对新冠肺炎疫情对农业的冲击所采取的新举措，也可以看出其农业补贴政策演变的新趋势。梳理清楚美国所实施的一整套农业补贴政策，搞明白各项补贴措施的设计思路和归箱做法，对提高我们对美国农业贸易政策的审议能力具有重要作用，对完善我国农业补贴政策设计和向世贸组织通报技巧也具有重要启示。

一、美国最新年度农业补贴的主要内容

2022年10月11日，世贸组织公布了美国通报的最新年度（2020/2021年度）国内农业支持情况。这是世贸组织成立以来，美国通报的第26份国内农业支持材料，涵盖了美国实施的所有农业补贴政策。

（一）农业补贴相当于农业产值的比重超过60%，平均每个农场得到的补贴超过11万美元

2020/2021年度，美国农业产值达3735.38亿美元，为2016年来新高。该年度实施的绿箱补贴达到1887.36亿美元，创1995年以来新高；实施的特定产品黄箱补贴达到205.51美元，仅次于上年度的212.73亿美元，为1995年以来第二高水平；实施的非特定产品黄箱补贴达到162.03亿美元，创1995年以来新高（见附表1）。三类补贴合计达到2254.90亿美元，创1995年以来新高；各项补贴合计相当于农业产值的比重达到60.37%，创1995年以来新高。美国约有204万个农场，平均每个农场获得的补贴达到11.05万美元。

（二）农业补贴中绿箱补贴占比超过80%，绿箱补贴中国内食品援助占比超过90%

2020/2021年度，美国实施的绿箱补贴包括一般服务、国内食品援助、自然灾害救济、通过投资援助提供的结构调整援助和环境计划等5类。在世贸组织《农业协定》附件2确定的粮食安全公共储备、对生产者的直接支付、不挂钩的收入支持、收入保险和收入安全网计划中政府的资金参与、通过生产者退休计划提供的结构调整援助、通过资源停用计划提供的结构调整援助、地区援助计划等7类绿箱补贴中，美国没有采取措施。该年度美国实施的绿箱补贴占农业补贴的83.70%。在该年度实施的绿箱补贴中，国内食品援助为1699.49亿美元，占90.05%；一般服务为139.37亿美元，占7.38%；环境计划为45.13亿美元，占2.39%；自然灾害救济为2.49亿美元，占0.13%；通过投资援助提供的结构调整援助为0.88亿美元，占0.05%。

（三）特定产品黄箱补贴覆盖的产品达到90种、补贴率最高达到56.2%

与具体产品挂钩、对生产有明显扭曲作用的补贴，为特定产品黄箱补贴。2020/2021年度，美国对90种农产品实施了这种补贴。从补贴额看，超过10亿美元的产品达到6种，分别是玉米（49.45亿美元）、肉牛和小牛（36.76亿美元）、大豆（23.23亿美元）、糖（17.83亿美元）、小麦（12.34亿美元）和棉花（10.54亿美元）。从补贴率看，有26种产品超过5%的微量允许上限，排在前列的产品分别是糖（56.20%）、芝麻（41.21%）、木瓜（32.13%）、小米（18.91%）、棉花（18.49%）和烟叶（18.21%）。从补贴措施看，包括市场促进计划、应对新冠肺炎疫情食品援助计划、营销贷款利息补贴、农作物保险保费补贴、牲畜保险保费补贴、应对新冠肺炎疫情棉花用户援助、牲畜放牧补贴、市场价格支持等。

（四）非特定产品黄箱补贴接近微量允许上限

不与具体产品挂钩、但对农业生产有明显扭曲作用的补贴为非特定产品黄箱补贴。2020/2021年度，美国非特定产品黄箱补贴占农业产值的比重达到4.34%，接近5%的微量允许上限；非特定产品黄箱补贴量达到162.03亿美元，占其最大微量允许额186.77亿美元的86.75%，所剩空间明显收窄。该年度美国共实施了11项非特定产品黄箱补贴措施，排在前列的为应对新冠肺炎疫情食品援助计划2期（74.50亿美元）、价格损失保障计划（49.88亿美元）、野生动物和飓风赔偿计划（22.05亿美元）、农业风险保障（县）计划（9.80亿美元）、农业风险保障（单个农场）计划（3.20亿美元）、农场整体收入保险保费补贴（0.87亿美元）。

二、美国最新年度农业补贴的主要特征

美国是世贸组织创始成员国，自1995年世贸组织成立以来其国内农业支持政策经历了较大变化，总的趋势是扩大市场的作用空间。同时，围绕帮助农民应对市场和自然风险、稳定收入水平这条主线，不断调整完善政策工具。在补贴措施如何归箱方面，也进行了探索和完善，以期控制黄箱使用率。这些变化在2020/2021年度得到充分体现。

（一）多措并举应对新冠疫情冲击

美国的农业补贴政策体系和预算规模一般以农业法案的形式确定，每4年调整一次。但当出现重大市场波动时，也会在农业法案之外出台追加补贴措施。近年来，美国农产品市场先后经历了2008年国际金融危机、2018年中美贸易战和2020―2022年全球新冠肺炎疫情大流行等重大冲击，美国政府相应加大了农业补贴力度。以2020/2021年度为例，美国从多个方面帮助农业应对危机。在需求侧，显著加大绿箱措施中的国内食品援助。该年度国内食品援助比上年度增加496.34亿美元，比疫情发生前的2018/2019年度增加753.31亿美元。增加部分主要用于帮助低收入人口购买营养食物。在供给侧，显著加大黄箱措施中的应对新冠肺炎疫情食品援助计划（CFAP）。该年度和上年度归入特定产品黄箱的CFAP分别达到108.24亿美元和113.88亿美元，覆盖的农产品分别达到73种和77种；归入非特定产品黄箱的CFAP分别为74.50亿美元和0.53亿美元。

（二）对受贸易反制影响的农产品给予扶持

美国特朗普政府对中国、加拿大等实施贸易制裁后，中国、加拿大等也采取了反制措施。为应对贸易反制措施带来的冲击，美国从2018/2019年度起对部分农产品实施了市场促进计划（MFP），该年度MFP达到85.23亿美元、覆盖12种农产品，其中仅大豆就达到70.66亿美元。2019/2020年度，由于大豆对华出口得到恢复，尽管有13种农产品实施了MFP，但MFP总额下降到8.28亿美元。2020/2021年度，MFP覆盖的农产品仍达到11种，但总额仅剩0.14亿美元，应对贸易反制所采取的救济措施即将告一段落。

（三）对农业补贴措施进行结构性调整

世贸组织成立以来，美国对农业补贴措施实行减法和加法一起做。在减法方面，主要是取消蓝箱措施、收缩市场价格支持范围。1995年，美国曾一度对小麦、稻谷、玉米、高粱、大麦、燕麦等6种农产品实行限产计划下的直接支付，蓝箱措施总量高达70.30亿美元，超过了同年度63.11亿美元的特定产品黄箱措施量、13.86亿美元的非特定产品黄箱措施量。1996年及以后，美国未再实施蓝箱措施。1995年，美国对牛肉、乳制品、糖、花生提供了市场价格支持。1997年、2002年和2014年，牛肉、花生和乳制品先后退出市场价格支持。2015年以来，仅对糖提供市场价格支持。市场价格支持量从1995年的62.13亿美元，下降到2020/2021年度的17.14亿美元；同期市场价格支持量占特定产品黄箱措施量的比重，从98.45%下降到8.34%。

在加法方面，主要是先后创设了生产灵活性合同、直接支付、反周期支付、农作物保险、牲畜保险、市场促进计划、应对新冠肺炎疫情食品援助等特定产品黄箱措施，以及价格损失保障、农业风险保障、应对新冠肺炎疫情食品援助2期等非特定产品黄箱措施。2020/2021年度，特定产品黄箱措施达到21种，非特定产品黄箱措施达到11种。

（四）注重搭配使用农业补贴措施

为了在发挥补贴措施作用和控制黄箱使用率之间把握好平衡，使现行综合支持总量不超过承诺水平，美国注重搭配不同补贴措施，打好补贴政策组合拳。一方面，注重在整体上把握好不同箱类补贴措施的组合。在绿箱措施始终占主体地位的基础上，注重特定产品黄箱措施和非特定产品黄箱措施的交叉使用。例如，2019/2020年度特定产品黄箱措施达到212.73亿美元的历史最高值，其中超过微量允许上限而必须计入现行综合支持量的达到182.47亿美元，已非常接近191.03亿美元的最大承诺值。为此，2020/2021年度特定产品黄箱措施下降到205.51亿美元，其中超过微量允许上限而必须计入现行综合支持量的下降到159.84亿美元；非特定产品黄箱措施则从上年度的132.24亿美元增加到162.03亿美元。尤其值得关注的是，自2009年以来，实施特定产品黄箱措施的农产品种类数大幅度增加，而超过微量允许上限、必须计入现行综合支持总量的农产品种类数保持在较低水平，使现行综合支持总量始终未超过承诺水平（见附表2）。

另一方面，注重在具体产品上搭配实施多种补贴措施。为提高对重点产品的支持效果，注重不同补贴措施的叠加使用、协同赋能。例如，2020/2021年度，对棉花实施了市场促进计划、商品信贷利息补贴、作物保险保费补贴、应对新冠肺炎疫情食品援助计划、应对新冠肺炎疫情用户援助等11种黄箱措施；对奶业实施了市场促进计划、应对新冠肺炎疫情食品援助计划、牲畜保险保费补贴、收益保障等6种黄箱措施；对糖实施了市场价格支持、应对新冠肺炎疫情食品援助、商品信贷利息补贴、作物保险保费补贴等4种黄箱措施。

（五）精心确定补贴措施归箱

美国每个年度的农业国内支持通报长达近40页，不仅通报联邦政府实施的各项补贴措施，而且也通报了州政府实施的补贴措施；不仅详尽描述每项补贴措施，而且在补贴措施归箱方面也非常用心。有两点需要重点关注：一是对保险补贴的归箱。在2020/2021年度，把农业部风险管理局的行政管理和运作费用、对提供联邦作物保险服务的保险公司的管理和运营费用补偿、根据标准再保险协议提供给保险公司的承保收益等3项支出归入绿箱中的“一般服务”的子项“基础设施服务”；把对具体产品的保险保费补贴归入特定产品黄箱；把价格损失保障、农业风险保障、农场整体收入保障归入非特定产品黄箱。其中，价格损失保障、农业风险保障已非常接近蓝箱。二是把部分可以归入绿箱的措施归入非特定产品黄箱。在2020/2021年度，把灌溉工程债务融资利息补贴、农场仓储设施建设利息补贴、生物质原料收集和储运费用补贴、农牧场主和农村小型公司购买可再生能源系统资金支持、边远地区农牧场主运费补贴、野生动物和飓风农业损失赔偿等本可归入绿箱的措施，归入了非特定产品黄箱。美国刻意回避蓝箱、尽量不归入绿箱的做法，究竟是出于对自身“高标准、严要求”，还是出于为其他成员设置障碍，需要深入分析、密切跟踪。

三、几点启示

在世贸组织平台上围绕农业、渔业补贴的斗争，是中美经贸斗争的重要组成部分。2016年9月和12月，美国先后就中国粮食补贴和农产品关税配额管理措施向世贸组织提起争端解决诉讼。2019年2月和4月，世贸组织先后发布不利于中国的争端案专家组报告。美国拥有强大的农业政策研究力量，熟知世贸组织农业协定条款，具有丰富的争端解决诉讼经验。无论是为了做好与美国斗争的准备，还是为了提高自身农业补贴政策的效能，都应当注重从美国农业补贴政策实践中寻找启示。

（一）注重不同箱类补贴政策的协同配合

美国通报的绿箱量很大，实际上剔除国内食品援助后，绿箱使用强度并不高。但美国非常注重特定产品黄箱和非特定产黄箱措施的搭配，特别是让尽可能多的产品得到黄箱补贴而又不超过微量允许上限。从我国截至2016年的通报情况看，非特定产品黄箱措施仅包括农机具购置补贴、剩余空间很大，而部分重要农产品的特定产品黄箱使用强度已逼近微量允许上限。应在管控好部分农产品的特定产品黄箱使用强度的同时，按照既能降低生产者成本和促进产量提高、又不仅限于一种产品受益的要求，创设新型农业补贴政策，并按非特定产品黄箱措施通报。

（二）注重补贴政策的精细化设计

自2004年以来，我国转向工业反哺农业、城市支持农村的发展阶段，逐步加大农业补贴力度。自2014年以来，对部分农业补贴措施进行了调整完善。应借鉴美国经验，对部分现行农业补贴政策进行精细化设计，使其能够精准归箱。例如，美国把对提供联邦作物保险服务的保险公司的管理和运营费用补偿归入绿箱“一般服务”项下的“基础设施服务”，日本把自然灾害保险保费补贴计入绿箱中的“自然灾害救济”，我国可借鉴这些经验对农业保险补贴进行精细化设计和分类通报。又如，对三大粮食作物完全成本保险和种植收入保险的保费补贴，如果要想归入绿箱中的“收入保险和收入安全网计划中政府的资金参与”，需要对具体条款进行适当调整。再如，我国把2016―2018年的玉米生产者补贴和2017―2019年的棉花目标价格补贴按蓝箱进行了通报，但在具体办法上还有改进空间。此外，还应注意到，美国在通报中提及了州政府的农业补贴措施，在对中国贸易政策进行审议时一些成员也曾关注到我国地方政府的渔业补贴，这启示我们务必要规范地方政府的农业补贴行为。

（三）注重做好向世贸组织的通报

截至2022年11月底，美国、欧盟和日本向世贸组织通报的最新国内农业支持分别为2020/2021年度、2019/2020年度和2020/2021年度，而我国仅通报至2016年度。对2016年及以前年度的通报如何根据世贸组织争端案专家组报告进行修正，对2017年以来的农业国内支持措施如何进行通报，需要统筹兼顾、审慎决策。关键是要对2017―2022年期间可能超标的补贴措施提出改进办法，并下决心对农业补贴政策体系进行重构。

附录

附表1  美国农业补贴总量及构成

附表2  美国特定产品黄箱措施总量及覆盖产品情况