一、卫星城市的概念与功能

卫星城市是一个动态的概念，是指在大城市外围建立的拥有一定就业岗位、较完善的住宅和公共设施的城镇，是在大城市郊区或其以外附近地区，为分散中心城市的人口和工业而新建或扩建的具有相对独立性的城镇。其宗旨在于控制大城市的过度扩展，疏散中心城市过分集中的人口和工业。卫星城市在政治﹑经济﹑文化以及生活上同它所依托的大城市有密切联系，与母城（中心城市）之间保持一定的距离，一般以农田或绿带隔离，有便捷的交通。卫星城市的功能，按其发挥效能的领域，可分为经济功能、政治功能、文化功能、社会功能和生态功能，它们是城市功能系统的要素，既相对独立又相互联系。

表1  卫星城市功能

二、现有功能布局中存在的主要问题

（一）“大而全”，主导功能未突显

卫星城市主导功能不够明确，缺乏功能布局的整体性，由此也导致了发展方向的偏离。一是缺乏全局性。从区位上来看，全市南北中各有三个卫星城市，数量分布较为均衡，但在功能定位方面，卫星城市各管一方的现象较为突出，统筹布局不够。二是主导功能不突出。多数卫星城市的功能定位涉及到产业发展、生态环保及文化等方方面面，总体定位也是追求大而全，未突出主导功能。三是发展侧重点待调整。各卫星城市都有一定的特质，具备某些方面的绝对优势和比较优势，应围绕主导功能有所侧重，推进特色化发展。

（二）“两张皮”，发展要素难保障

卫星城市多规融合工作待突破，存在规划实施两张皮的现象，尤其是发展要素难以保障。一是人力资源难保障。各城市抢人大战异常激烈，多数卫星城市人口增速较慢，甚至出现常住人口负增长的现象，人口集聚难度加大，人口红利消失。二是土地要素难保障。存量土地利用率低，大部分卫星城市主导产业优势不突出，仍存在“低小散”，土地利用率不高。增量土地有限，多数卫星城市建设用地计划指标和规划指标不足，难以满足城镇空间扩张的需求。三是发展资金难保障。各卫星城市既要提升招商引资的吸引力，又要增加财政收入，保障资金来源，同时还面临着政府债务压力，城镇建设、项目推进等融资成本高、难度大。

（三）“不完善”，发展目标难实现

卫星城市普遍面临事多人少的矛盾，对外交流合作、规划保障实施等体制不够完善，发展计划落实不够。一是用人制度不完善。卫星城市所承担的事项很多，核定编制人数有限，同普通乡镇相比，并不具备明显优势，尤其是规划、建筑等专业性人才紧缺，经常出现不专业的人做专业事的情况，混岗兼岗现象突出，用人制度待完善。二是内外交流机制不完善。有些卫星城市把自身当成了单独存在的物理空间，与母城及周边乡镇的联系不够紧密，对外开放合作力度有待加强，发展经验难以实现共享。三是规划跟踪评估机制不完善。规划计划制定后，任务分解落实机制欠缺，跟踪评估机制不完善，导致各项规划不能及时调整，规划偏离卫星城市的建设重点和发展方向，难以有效落实。

三、宁波卫星城市的综合能力评价与分类

（一）方法选择

本研究采用因子分析法，主要进行主因子分析、对因子的解释命名及综合评价三个步骤的操作，然后对9个卫星城市进行综合评分和排序，为卫星城市的分类打下基础。因篇幅限制，下面直接给出选择的指标与评价结果。

结合相关学者的研究基础，选择四方面指标：一是反映经济发展情况的指标，包括GDP、财政总收入、一般预算收入、固定资产投资、高新技术企业增加值、规上工业企业数量、第三产业增加值比重等指标。二是反映社会发展情况的指标，包括建成区面积、全社会基本养老保险参保率、常住人口城镇化率、建成区污水集中处理率、具有中高级职称资格医生占比等指标。三是反映集聚与辐射带动能力的指标，包括建成区常住人口密度、建成区常住人口、户籍人口城镇化率等指标。四是反映生态发展水平的指标，包括建成区绿化覆盖率、人均公园绿地面积、农村生活污水治理行政村覆盖率等指标。

（二）评价结果

计算整理后的综合得分表与排序如下：综合得分前三名分别是周巷、观海卫和慈城，后三名分别是石浦、西店和溪口，经济力前三名是周巷、姜山和观海卫，社会力前三名分别是慈城、观海卫和西店，辐射集聚力前三名分别是泗门、集士港、观海卫，生态力前三名分别是周巷、泗门和溪口。

表2  卫星城市的综合得分

（三）卫星城市分类

总的来看，本研究把卫星城市分为四大类别：经济主导型、政治主导型、社会主导型、文化与生态主导型，详见下表。

表3  卫星城市分类表

四、卫星城市功能布局优化的对策建议

（一）加强规划统筹

一是完善现有计划规划。按照卫星城市发展所确立的的主导功能，结合最初的卫星城市试点方案和省小城市培育试点三年行动计划，与新时代、新要求、新趋势相结合，制定新一轮的卫星城市试点实施方案。二是加强规划协调管理。以总体规划为统领、以主体功能区规划为基础，契合土地利用规划、区域规划、城镇规划等各专项规划，构建各规划定位清晰、功能互补、统一衔接的规划体系。三是确保规划顺利实施。将规划中所制定的目标进行分解，落实到部门到人，合理安排规划执行所需的物力财力，建立规划跟踪评估机制，确保有效落实。

（二）强化主导功能

一是明确主导功能定位。各卫星城市应以现有所提出的功能定位为基础，对各规划计划中所提出的的功能定位进行梳理和评估，结合发展实际，确定自身发展的主导功能。二是明确发展重点。围绕主导功能，做优名牌和标签，积极落实国家和省市提出的相关重大改革试点，把握发展机遇，同步推进经济繁荣、社会进步、生态文明、宜居宜业、社会和谐。三是加强对外学习调研。通过查阅文献，我们找到了一些功能特征特别显著的卫星城的发展经验，可供借鉴。对国内外的一些成功案例，要加强学习和调研，结合发展需要，运用好发展经验。

（三）注重协调发展

一是协调好主导功能与一般功能的关系。主导功能决定着城市性质和发展方向，明确发展优势及特色产业，积极培育优化主导功能，使一般功能更加符合主导功能发展的需要，使卫星城的发展更多地聚焦在主导、特色产业上来，增强对外辐射的强度。二是协调好内部功能与外部功能的关系。任何城市的发展都不可避免地受到区域内其他城市的影响，卫星城市在强化自身内部功能的同时，也应综合比较研究，找准自身在区域内的发展定位。三是协调好功能布局与空间发展的关系。卫星城市是人口与产业集聚的空间载体，伴随着城镇规模的扩大、产业结构的调整和功能定位的分化，不同时期对空间的要求也不相同，积极改革、突破创新，尽可能满足卫星城市发展所需空间。

（四）完善管理体系

一是不断创新管理服务理念。顺应卫星城市发展变化的新趋势，不断推动行政管理体制改革，加强党委领导、政府主导，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府服务和社会自我调节、居民自治良性互动。二是构建多元化治理结构。充分发挥市场、社会以及公民自组织的作用，不断探索创新政府购买服务的方式，积极实践“小政府、大社会”的治理模式。三是推进依法治镇。坚持依法治理，加强法制保障，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾。积极进行普法宣传，增强卫星城居民的法律意识，用法律维护自身的合法权益。