武汉新型冠状病毒性肺炎疫情引起举国关注和世界瞩目，突如其来的新型肺炎疫情是继2003年“非典”之后，我们国家和人民遭遇的又一次严重的公共卫生事件。就目前所表现出来的情势来看，它已经构成了一次全国性的重大公共安全危机。在重大危机面前，作为社会科学工作者与医务工作者一样，有着自己的职责和任务。在面对这个曾经有过极其重大历史性事件的城市，我有必要从公共政策的角度，就疫情出现以来湖北及武汉地方政府在应对此次公共卫生政策中的反应提出若干思考和建议，为以后有效治理此类公共事件提供借鉴。笔者在2019年《中国社会科学》提出的“政治势能”的概念，可以对此次地方政府处理重大疫情的作为做出一定解读。
一、“政治势能”的提出
在这篇文章中笔者指出，在公共政策执行的研究领域中，可以“政治势能”相关的概念解释中央和地方政府的部分政策行为。“政治势能”是中国共产党的核心理念的政治表达，它有三个含义，一是“党的领导的在场”。由于中国是“党导政”的政治制度，因此，需要通过“党的领导在场”来产生凝聚力，整合跨部门利益，解决政策执行的碎片化现象，并营造一种有利于政策执行预期的事态演变的趋势和大势。二是“构建权势”。利用党政联合发文，将公共政策上升为党的议题，提高了公共政策的政治位阶，赋予公共更高的政治意义，以获得成立“工作领导小组”权限的组织形态，其功能在于统一思想、释放信号并且由平台进行以任务为导向的分工和整合。三是“借势成事”。当特定的政治位阶、政治信号或政治表征进入到公共政策时，能够很快为淫浸其中的地方官员所察觉和识别，进而诱发或催化他们的政策变现过程，触发他们的政治意识、调动其积极性，各级地方政府可以如法炮制，施以各种造势以让下级感受到一种动而不可止的势力，对在场的或即将入场的地方官员产生影响力，对“逆势而行者”起着阻遏、阻止或改变行进方向的作用，对“顺势而行者”则起到推动作用，改变政策执行或政策变现的进程速率。
在中国政治制度的演进过程中，“政治势能”是中国共产党建党立国的重要基础，它帮助这个政党在险恶的政治环境下凝聚思想和战斗力，以强大的意识形态、有效的组织动员取得政权，并在革命、建设和改革进程中统一意志、推动决策执行，取得了瞩目的发展成效。因此，“政治势能”具备很强的政治功能，也是政治控制和政策执行的重要特征，它常见于每届党的领导集体对各级官员各种场合的教育训导中，它是对中国各级官员第一位的根本要求。它是衡量一个地方官员在政治上是否成熟的根本标志，它有着丰富的内涵，包括政治方向、政治立场、政治观点、政治纪律、政治鉴别力和政治敏锐性等方面。在此制度下的科层组织一旦遇有政治势能强大的公共政策，各级执行主体可以突破惰性和部门割裂，具有高化的效能和执行力。换言之，假定其他影响因素不变，政治势能强，则政策变现快。
武汉爆发的此次疫情，从开始出现第一例患者到武汉市政府做出“封城”的决定，中间是有着多方的博弈，包括中央与地方、党与政、官僚权力与医疗机构、政府与民间，从2019年的12月8日，武汉出现第一例确诊新型肺炎病例后，到12月30日，武汉市卫健委的一份《紧急通知》内部红头文件在网络上流传，中间有22天时间，政府并没有什么作为，华南海鲜市场也没有关闭清理，12月31日，武汉市卫健委公开通报声称这种肺炎“未发现人传人现象”，2020年1月2号，武汉市公安局处理了8名所谓“散布谣言者”。值得注意的是，1月5日至1月10日，是武汉市召开“两会”期间，等武汉市“两会”一结束后的1月11日，武汉市卫健委发布通报，初步诊断新型冠状病毒感染的肺炎病例41例。接下去，从11日到16日这个数字一直没变。而这五天，又是湖北省在武汉召开“两会”期间，到1月17日，湖北省“两会”结束后，武汉市卫健委又宣布新增确诊肺炎患者4例，算是重新“开张”工作。1月20日，伴随着中央领导人的批示和中央对疫情的重新部署，武汉市和周边的鄂州市、仙桃市、潜江市、黄冈市、荆门市等相续宣布“封城”，严防疫情传播，整个湖北才真正进入疫情防控的正确节奏。但由于前期的滞后，使得疫情未能在第一阶段和第二阶段得到有效控制，而进入了第三阶段的传播，带来了不可估量的损失。1月20日，习总书记所做的批示代表着中央和上级对地方的领导和指引，可以说是武汉防疫抗疫的关键节点，武汉市政府的“封城”决定是获得了中央的“政治势能”后才转为“执行动量”。我们可以看到在武汉市政府做出政策决策过程中，渗透着理性选择理论、情势理论和互嵌理论中的诸要素分别会影响政策执行。具体而言，根据理性选择理论，地方政府作为理性者会出于自身利益考量而选择性地执行公共政策，进而存在政策执行的央地博弈过程与碎片化现象。根据情势理论，公共政策并非一成不变，中央和地方会根据环境变动而作出相应调整，因而公共政策具有历时性的动态发展过程。根据政治-行政互嵌理论，公共政策执行过程还受到政治因素的嵌入性影响，因而公共政策执行过程呈现出政治与行政的互动性与嵌入性。“政治势能”这一概念整合了这三种重要的理论资源，通过“政治势能”这一概念，可以将中国地方政府行为在一定程度上作出阐释。
如前所述，促使下面重视的往往往是领导人重视，使执行力突然变化的主要动因，进一步印证了中国公共政策变现中存在的政治势能因素及其能量强弱。在政策过程中，最高领导的讲话和批示成为触媒下面执行政策的动力，而地方政府会根据政治势能高低作出策略性调整。这在武汉政府应对此次疫情过程中体现的非常明显。据报道，在12月8日武汉就出现第一例新型冠状病毒感染性肺炎患者，当地政府也对患者采取了治疗措施，只是根据当时的诊断标准以及病毒的特性并没有被政府防疫部门特别关注。地方政府此时的应当措施是个别诊治，后来也上报中央，国家卫健委也派了高级别专家组到武汉了解情况。中国疾控中心流行病学首席科学家曾光说当时出于“采取这样的举措要平衡公共安全、卫生的问题，要平衡社会稳定、经济发展的问题，还要平衡人们过春节的问题。”武汉并没有在更早的时间采取“封城”措施。武汉市政府的政策措施处于两点考虑：一是疫情发展的客观状况，二是地方政府的权力范围。在中央掌握绝对权威的“政治势能”之时，地方政府此时所有做的就是如实收集信息，及时上报，等待中央的决定。
中央一旦有了明确指示，地方就能够借助强大的“政治势能”有所作为。1月25日，农历正月初一，习近平总书记主持召开中共中央政治局常务委员会会议，专门听取新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作汇报，对疫情防控特别是患者治疗工作进行再研究、再部署、再动员。习总书记强调“只要坚定信心、同舟共济、科学防治、精准施策，我们就一定能打赢疫情防控阻击战。”我们从“政治势能”的角度解读这次会议的精神，表明两点：一是要“同舟共济”，中央和地方、各个部门都要形成“全国一盘棋”；二是实施“阻击战”，要有非常规的应对措施。事实上，成立“中央应对新型冠状病毒感染肺炎疫情工作领导小组”，以及武汉市政府开始的“封城”决定，就是“政治势能”出场产生作用的过程，其间有五个层次。
首层次为“趋势”。第二层为“权势”，第三层是声势、造势，第四层为“定势”。第五层次借势做事。经过四个层次“势能”的累积后，全社会上下已形成强大的氛围，从而快速地开启政策执行的窗口。第五层次能对逆势而行者起着阻遏，而对顺势而行者则起加速作用，改变政策执行过程的速率，触发和增强跨部门合作机关及地方政府的政策执行力。“政策势能”强调的是在“中国共产党领导国家”这样一个有中国特色的场域中，由执政党和国家所释放出来的政治信号和能量。这种自上而下的政治势能可以调动执行者的注意力和重视程度，有效推动资源的集中和政策的有效执行。它有几个特征：
第一，政治势能并非政策执行者的主观认知，而是事实存在的。它可以“领导人讲话”的元素显示出来，政治领袖的意志是最重要的“势能”，需要得到宣示、展现和落实，成为优先执行的“信号灯”。
第二，高政治势能的政策需要成立执行这一政策的“党的工作领导小组”。它是一种极为重要的手段。中国共产党作为核心能动者，具有核心的政治权力，政策执行者若依靠党委支持，将有利于整合各方资源。被认定为“高位推动”的公共政策需要在执行中成立任务型的“工作领导小组”形式，由党政机构负责人组成，通过其进行不同部门间的协调沟通、下情上达和监督政策执行等功能。
第三、在实施过程中，“政治势能”会受到所处的政府组织结构、权力格局、政治-行政文化、绩效评估、问责制度、官员个人特质和地方政治环境等困素的影响。
事实上，在进入十八大后，为了应对复杂繁多的社会政治经济事务和解决政策执行中的各种梗阻问题，在一些事关全局性重要议题上，党和国家采取“讲政治”来突破官僚制的程序僵化和形式主义的顽疾，化解公共政策多属性和层级性的矛盾。因此，一旦某项公共政策被要求“讲政治”，那么它就具备“强政治势能”，可以设立“党的工作领导小组”以推动政策执行。
二、“政治势能”行为的制度化与中国公共政策的良性落地
应当看到，在一定意义上，具有中国特征的公共政策“政治势能”是属于非制度化的政治信号，虽然能促成地方官员以“讲政治”为触媒来推动公共政策的变现，但也不同程度地存在如下问题。
在2003年时，当时中国政府以举国之力，经过几个月奋战，把Sars疫情平息下去。在Sars疫情的防治中，中国建立起了一支科学、专业和成熟的卫生防疫体系，本以为这套体系的建立后，就不会再出现类似Sars的公共卫生灾难。然而现在看来，应对今年的武汉肺炎所犯错误更有过之。
究其原因，是“高政治势能”使这套体制在应对和防治诸如突发公共卫生事件的灾难面前，变得更僵化。当泛政治化时，就可能关闭信息通道，剩下的只有权力本身，从而导致地方政府趋利避害，不愿作为和害怕担责，也加剧了民众和政权互不信任。
首先，从政策制定的科学性来看，附有政治势能的政策追求内容宏观，立意高远，但对政策执行的技术性和专业性细节描述较少，政策行文中较多使用“鼓励、支持”这类话语，对于如何具体操作，政策文件并没有详细展开。按照政策起草的特点，大部分的政策文件是由职能部门的中层领导起草制定，而他们往往花较长篇幅强调政策的政治势能，而对于需要具备哪些条件，是否具有稳定的预期，执行过程是否科学合理，是否遵循市场规律、是否符合法治原则较少进行设计和阐述。
其次，频繁采用高压的政治势能，会忽视或替代体制常规化、制度化建设，这只能治标不能治本，很难实现长效的治理绩效。一旦高政治势能的公共政策出现极化现象，在面临重要决策时，原来存在于体制中的“唯权是瞻”现象也跟着极化，信息传递被阻滞，从而导致“坐等上令”情况出现。即使明知有事关重大的政策应执行，但相关地方政府依然无动于衷，要坐等最高领导人亲自批示后，才会重视执行，并把这变成对领导表忠的一个途径，这就会与原来的政策目标相脱离。
第三，高政治势能的公共政策往往被理解成为“上级制定、下级执行”，造成上下级政策交流不足，缺乏实践性。一些地方不敢对政策做因地制宜的转变，并且逐级效仿，演变成谁也不敢对上级政府制订的政策提出建设性意见。因此，高政治势能的政策变现优势就有可能演变成一种自我击败的体制。具体来说，会造成官场某些依附性人格的官员，不敢主动作为，坐等上令，尤其是最高领导批示，让社会失去活力，在疫情来临时缺乏自我救助的能力。还由于下上级之间信息传递的扭曲甚至脱节，试想一下，如果任何一种突发事件都需要得到最高领导人的“青睐”才执行，就极有可能造成解决问题的时机流失，导致矛盾激化。
第四，专业化和“讲政治”的平衡问题。众所周知，改革开放之后，中国终结了“政治挂帅”，在原先国家治理的单一“革命化”后，加上了“知识化”、“年轻化”和“专业化”，打破了“唯精神论”，邓小平自称是知识分子“后勤部长”，他认为“靠空讲不能实现现代化，必须有知识，有人才……我们的事业才有希望。”当然，对中国特色社会主义制度来说，“讲政治”和对“政治势能”的强调是最重要，但不意味对大小事情的处理都采取泛政治化和唯“政治势能”的措施。我国的重大公共卫生预警体系有两个渠道，第一个是常规渠道，通过医院－>疾病预防控制中心－>卫生部门，第二属于非常规渠道，通过医院－>地方领导。因此，在组织体系的设计一定要做到去“隐恶扬善”和去“报喜不报忧”。面对重大疫情时期，对疫情的判断应当交由专业人员，并将多方信息交给技术专家，以消除真实信息的传递障碍。
因此，为避免出现以上情况，政治势能行为可通过三个途径来实现制度化：
一是通过“党的领导”的制度化，因为作为基本原则的党的领导需要具体化,重大领导行为需要制度化。制度化中包括对部分重要执政行为的法制化。全面依法治国的提出，客观上要求将“党的领导”具体化和制度化。在制度建设中,需要将理念上的"党的领导"转化为更为具体的“依法执政”。在颁布“意见”、“通知”、“条例”等附有高政治势能的公共政策 ,也要对党规党法的制定原则、权限、程序作出明确的规定。正如有学者所言：“创设一套制度化规范化的领导体系，是改革开放40 年后提出的又一个重大课题”。
二是仍然要尊重地方自主性。“控制与治理悖论”是中央集权体制常见的困境，这一困局可以通过地方自主性来实现有效治理，地方自主性是地方政府在地方治理时,结合当地的现实情况,在处理与中央、市场、社会的关系时所表现出来的独立性和能动性。概括地说，基层官员并不是中央政策职能的“复印机”，而是有能力对政策在地方的实施作出控制和选择的。政策落地成功往往是遵循着“具体实施、各显其能”的运行逻辑，并非机械式地执行。地方政府、部门的主观能动性在其中也发挥着作用，它们会根据自身情况去整合、协调乃至开发政治资源。
三是将高势能公共政策嵌入于科层的常规政策执行体系之中，使其构建新的常规化运作（执行主体、执行机制、执行模式、分工与专业化），并与“制度化”的公共管理体制进行整合，成为现代国家政权建设的结构化过程。
四是在政治势能中加入大数据及区块链技术构建“政府智慧大脑”。现代公共政策的决策对时效性和科学技术的要求越来越高。政府决策应当利用好大数据和区块链技术，创新政府治理模式、政府监管方式、公共服务手段以及政府决策体制。主要是构建起“政治势能”与技术治理的有效结合，基于技术搜集的信息能够成为政治决策可以借助的“顺势”；政治势能赖以倚重的“声势”是有充分的科学依据，在“造势”过程中必须有符合“趋势”的依据。此次武汉市政府应对疫情行为所表现出来的阶段性差异，就是对疫情发展规律所做的判断。
三、 结语
综上，本文以武汉市应对此次疫情的初步政策决策过程为例，讨论了政治势能的概念，尝试去展现实践政策过程背后的政治逻辑。事实上，中国的不少公共政策执行均不同程度具有这个特质：当弱政治势能—弱激励机制模式主导时，政策变现力低，呈现如果中央不重视、地方就难突破的局面。而当政治势能加强时，强政治势能—弱激励机制模式形成，政策变现力明显增强，呈现中央重视、地方执行但配套激励不足的局面。随后强政治势能—强激励机制模式凸显，政策变现力高涨且达成预期，呈现中央全面重视、地方积极执行的局面。随着主体任务的终结，政治势能随之降级，但由于强激励机制的持续，蜕变为弱政治势能-强激励机制模式，政策变现回归常态。政治势能并非抽象、模糊的主观认知，而是在组织架构、正式文件的内容甚至是仪式性象征中均有显示。附有政治势能的公共政策，往往带有高于一般部门或层级利益的属性，能够通过党的层面的操作达成政策执行各主体的整合和协调。在此次武汉疫情案例中，促使湖北省和武汉市政府政策转变的两个关键节点是1月20日习总书记的云南指示和1月25日农历正月初一中共中央政治局常务委员会召开会议决定。地方政府及时将附加的政治势能拉升上去，因为他们对政治势能保持高度的敏感性，会以较强的“讲政治”方式执行“封城”任务及后续措施，但高政治势能的公共政策可能会出现极化现象。
随着新时代到来，地方政府在制定和实施公共政策的过程中面临诸多变量，开展公共政策体系化建设，科学决策和施策显得更为关键，既要凭借附带政治方向和政治立场的政治势能以提高公共政策执行的效率，又要有技术性、专业化的绝决，考验着在重大公共安全危机期的各级地方政府官员智慧。
来源：公共管理研究，https://mp.weixin.qq.com/s/aZd2Ahaz1UgxysRkH7t5fg 发表时间：2020年1月30日
