徐双敏、宋元武：协同治理视角下的县域社会治理创新路径研究

国务院发展研究中心

2015-04-06

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摘要：县域社会治理已经成为国家治理亟待解决的“短板”。与传统的“社会管理”的主体仅仅是政府部门不同，“社会治理”的主体是包括政府、私营部门、社会组织、公民个人在内的多元主体。县域社会治理具有权能受限、工作内容与民众生活密切相关等特点。兴起于上世纪70年代的协同治理理论可以运用于县域社会事务的管理，在协同治理中，治理主体多元且协同；自组织组织是治理的重要主体；协同治理系统是多元开放的系统。协同治理可以创新县域治理的路径，以确立治理理念为协同创新的前提；以提升多元主体能力为协同创新的基础；以理顺政府内外关系为协同创新的关键；以完善治理机制为协同创新的保障。

县是中国最古老的行政建制之一。它萌芽于西周，定型于春秋，确立于秦，沿用至今。现在县是中国数量众多、且行政功能完整，与国家治理关系最密切的一级地方政府。据民政部门公布的行政区划统计数字，截至2011 年底，中国有县级政府2853 个，其中市辖区857 个、县级市369 个，县1456 个、自治县117 个、49 个旗、3 个自治旗，另外特区和林区各1 个。[1] 不过本文研究的县域治理，并不是指所有的县级区划的治理，本文仅着重讨论县这个区划范围内的社会治理问题，简言之“县域社会治理”。由于县是具备完整行政功能的最低一级地方政府，所以县域治理尤其是县域的社会治理，直接关系到民生，从来就与国家的稳定、发展密切相关，“郡县治，天下安”的古训足以表明县域治理的重要意义。

近些年来，频繁发生的县域群体性事件表明，县域社会治理已经成为国家治理亟待解决的“短板”。当前，学者们一般性研究县域治理，尤其是研究县域经济和环境治理的成果还是比较多的，但是专门研究县域社会治理的成果尚不多见。截至政治与法律2014 年7 月17 日，中国知网收录的期刊中，“篇名”中包含“县域社会治理”关键词的论文是0 篇，即便进行模糊搜索相关论文也只能找到8 篇。因此，探讨县域社会治理的特点，探索我国县域社会治理路径的创新，应该既有实现国家治理体系和治理能力现代化的理论意义，也有促进农村基层社会稳定发展的现实意义。

一、从“社会管理”到“社会治理”

“社会管理”中的“社会”，是可以和政治、经济、文化并列的一个狭义概念。

在我国，“社会管理”是进入新世纪以后才出现的新概念。因为，在新中国成立以后的计划经济体制下，中国是一个单位社会，即几乎所有适龄人口都有工作单位，而有工作单位就意味着有了全部的衣食住行、生老病死等社会事务，就都有了依靠和保障。所有的单位都包办社会事务，也就是我们通常看到的，所有的企事业单位、政府机关都包分住房、自办后勤，包括食堂、车队、招待所，甚至幼儿园、小学、中学、医院等等。在农村，也是一样，农民只要有土地，就有全部的生活保障。但是，在我国确定了建立社会主义市场经济体制的改革方向后，进入21 世纪，我们初步建成社会主义市场经济体制，所有的企事业单位、政府机关都不再“办社会”，人们的衣食住行、生老病死等社会事务就都没有了依靠。在农村，要么是无地农民，失去了土地就失去了全部的社会保障，要么因为传统的土地经济无法与商品化的衣食住行、生老病死“接轨”，有地的农民也失去了保障。社会事务成为政府必须专门管理的领域了。

把“社会建设和管理”正式列入党和国家的工作职能，是在党提出“以人为本”的科学发展观以后。2004 年党的十六届四中全会上通过的《决定》，第一次将社会建设和管理单列为一项工作任务。《决定》指出，社会事业就是指扩大就业再就业和社会保障、教育、科技、文化、卫生、体育，还有计划生育、节约资源、保护环境等各项事业。同时提出“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”的工作任务，全会还提出了“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”[2]的工作目标。现在整整十年过去了，党的十七届中央委员会、十八届中央委员会不但都重视社会管理和社会建设，还在国家“十二五”规划中提出了更为具体的加强社会管理和建设的要求。党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》就进一步提出了“社会治理”的概念。《决定》提出要“紧紧围绕更好保障和改善民生、促进社会公平正义深化社会体制改革……加快形成科学有效的社会治理体制，确保社会既充满活力又和谐有序”[3]。

与传统的“社会管理”的主体仅仅是政府部门不同，“社会治理”中的“治理就是对合作网络的管理，指的是为了实现与增进公共利益，政府部门和非政府部门（私营部门、第三部门或公民个人）等众多公共行动主体彼此合作，在相互依存的环境中分享公共权力共同管理公共事务的过程”[4]。“社会治理是在一个既定的空间范围内，由多元行动者运用各自权威对社会组织、社会事务和社会生活的规范、协调和服务的过程，其目的是满足社会需求，维持社会秩序”[5]。

二、县域社会事务管理的特点

县域社会事务管理的重要性来自县政的重要性。在中国现行省、市（地级）、县、乡（镇）四级地方政府行政建制中，县政介于省市和乡镇之间，具有承上启下、沟通上层和基层的重要作用。“从县域社会看，县城是城市与乡村、传统与现代、中心与边缘地带的‘接点’部位”[6]。同时，县级政府还是具70有完整政权机构的最低一级行政建制，在地方的政治、经济、社会发展中，县级政府“是中国农村经济的组织者、管理者和调节者”[7]。正是这样的行政建制特点，决定了县域社会事务管理的工作内容和目标，与党和国家的社会治理的工作内容和目标既相同又不同。正如李克强总理所说，“我国是单一制国家，实行中央统一领导、地方分级管理的体制。对中央的大政方针，地方必须统一步调，不折不扣地贯彻执行。同时还要看到，我国是一个大国，各地情况千差万别，发展很不平衡，必须从实际出发，发挥地方因地制宜管理经济社会的作用”[8]。所以，县域社会事务管理的具体工作还是有自身特点的。

1. 县域社会治理有特定的空间范围

县域社会治理在空间范围上是特定的。县域社会治理的范围就是县（自治县、旗，以下同）的区划范围，即包括除市辖区和县级市以外的县、县辖乡镇和村社。县域区划范围是确定的，县域社会治理的范围也就是确定的。县域社会治理空间的特定性要求治理要着眼于县域内乡镇和广大农村的社会实际，特别要注重农村的社会组织、社会事务和社会生活的治理，而不只是县治所即县城内的社会治理，选择和运用切实可行的社会治理工具。

2. 县域社会治理的权能受限

县级政府在国家的五级行政体制中处于第四级，在地方政府中也是较低层级的政府。这样的行政地位，使得县级政府的职权要受到多种限制，首先是受到中央或省级政府垂直管理的体制限制，其次是受到本级政府行政能力和财政能力的限制，再次就是受到本地县情、社情、民情的特殊性限制。由于这样的原因，县域社会治理权能也受到限制，即一方面要无条件执行上级政府、上级部门布置的工作任务，另一方面又要在人力、财力、物力条件十分有限的条件下回应本辖区民众的社会治理需要。

3. 县域社会治理工作的内容与民众生活密切相关

社会治理工作的内容本来就是民生工作，作为地方政府中的下级政府，县域社会治理工作更是基本的民生工作，这些工作内容不仅直接涉及民众的学有所教、病有所医、居有所屋、老有所养、贫有所依、难有所助，还涉及计划生育、邻里和睦、节约资源、保护环境等各个方面，这些内容琐碎繁杂，但是全部都与民众的切身利益息息相关。普通民众正是通过县域社会治理的优劣评价政府的工作，评价国家的治理能力的。

县域社会事务管理的特点在现实中常常表现为“两难”：一方面，县域社会事务的管理对象分散、个性化明显，尤其是在边远地区，地广人稀，县政府很难面面俱到提供服务；另一方面县级政府的人、财、物有限，导致政府的行政能力受限，很难回应农民的需求。但是县域社会事务管理又是必须做好的管理工作。县域各项工作对于整个国家的政治、经济和社会发展有着重要的意义。第一，县域社会事务管理是国家政局稳定的基石。县级区划作为地方的下级政府，所辖人口占到全国人口总数的60%，可以说，县域稳定了，国家的政局就基本稳定了。当前国家经济的快速发展引发了大量的社会矛盾，造成了大量社会不安定因素。县域社会治理以化解社会矛盾、维护基层民众基本社会权益、维护社会公平正义为目的，县域社会治理搞好了，国家政局稳定就有了基础。第二，县域社会事务管理是进一步缓解“三农”问题的减压阀。一段时间以来“农村”穷、“农民”苦、“农业”发展停滞，成为困扰我们的“三农”问题，县域社会治理直接面向“三农”，为农民排忧解难，为农村和农业的发展解除后顾之忧，能够为“三农”问题减压。第三，县域社会事务管理是促进基层民主发展的生长剂。治理理念的核心内容，就是组织民众广泛参与社会事务管理，在完善和创新县域社会治理中，不仅要充分发挥村民委员会的自治作用，还要71促进各种社会组织的发展，促进基层政府与各种经济组织、社会组织、自愿者个人的合作共赢，所以在县域社会治理发展创新中，基层民主形式也会得到创新，基层民主水平也会得到提升。

三、协同治理理论及其运用于县域社会治理的可能

兴起于上世纪70 年代的协同学（synergetic）或称协同理论，是由德国著名物理学家哈肯（Hermann Haken）创立的。哈肯在协同学中提出并论证的主要观点是，看似无序的子系统之间的协同合作产生了宏观的有序结构；各自独立的、无规则运动的子系统之间实际存在的协同合作决定系统的有序结构。[9]治理理论（Governance）的出现在上世纪80 年代末，它的创始人之一罗西瑙（James. N. Rosenau）指出，治理不同于统治。统治是政府由正式权力和警察力量支持的活动，而治理则既包括政府机制，也包括非正式、非政府的机制。而且随着治理范围的扩大，各类群体和组织都可以借助这个机制满足各自的需要，实现各自的愿望。[10]联合国全球治理委员会也认为：协同治理是个人、各种公共或私人机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的不同利益主体得以调和并且采取联合行动的持续的过程。[11]现在协同和治理合用已经成为西方公共行政领域的热门词汇，尽管学界对协同治理的理解还存在分歧，但是协同治理的理论肯定有这样一些主要观点：

1. 治理主体多元且协同。

协同理论认为协同效应产生的前提是众多各自独立的子系统的存在和运动。治理理论认为，除了传统的管理主体———政府之外，治理主体还包括非正式和非政府的各类组织，比如非政府组织、企业、公民个人等，他们之间有平等的法律地位，能够在一起平等交流，他们可以通过沟通和协商，实现协同行动，而不是单纯依靠法律强制命令实现服从，解决遇到的各种矛盾纠纷。

2. 自组织组织是治理的重要主体。

自组织组织是宏观系统中，基于各自利益满足的需要社会成员自发形成的、各自独立的组织，即子系统。这些自组织组织是协同治理系统的主体，正是它们的产生和发展改变了只靠政府权威统治的秩序方式。自组织组织产生和参与治理的基础是规则的制定、规则的遵守，各类自组织组织协调的基础也是规则的制定和遵守。由于规则是在充分沟通协商的基础上达成的共识，所以这样的治理秩序是可以得到保证的。这个过程不是不要政府，而是政府发挥的是引导和规制的作用，不是强制和压迫，这就可以最大限度减少社会的矛盾，发挥社会自治潜力，减少社会对政府的依赖。

3. 协同治理系统是多元开放的系统。

协同治理是可能的，因为这个系统的多元主体依照规则各司其职，并不混乱。协同治理强调政府与市场和社会的合理分工，市场在资源配置中起决定性作用，政府只管市场和社会难以发挥作用的领域。“凡是市场和社会第三方可以解决的问题，政府均应少干预或者不干预，政府的职责严格限定于其它主体难以发挥作用的领域”[12]。协同治理系统是开放的系统，随着系统内外环境的变化，会不断有新的子系统即自组织组织形成，参与到治理，成为新的治理主体。同时，也会有一些子系统退出，协同治理理论认可这样的过程，强调系统的开放性，以期主体间能够不断保持平衡，从而保持协同治理。

协同治理的理论运用于县域社会事务管理是可能和必要的。县域社会事务管理中现实面临的“两难”，运用协同治理的理论进行创新就会不难。即变政府单一主体管理为多元主体治理；引导和72促进社会提高自组织能力；实现政府与非政府的社会各类组织，企业、社团、村委会、志愿者等的协同治理，可能激发社会的无穷创造力，可能争取县域社会治理事半功倍的管理效果。

四、协同治理创新县域善治的路径

近些年来，我国县域社会治理虽然取得不少成绩，但还存在不少问题。问题主要表现在：第一，缺乏科学的综合发展理念。受传统思想的影响，县域事务管理中，一方面，片面重视经济建设，忽视社会建设，缺乏以人为本、均衡发展的理念。另一方面，认识不到社会力量在社会事务管理中的作用，没能为社会自组织提供良性的政策环境。第二，社会事务管理主体单一。县域社会事务管理中，政府是唯一的主体，结果是政府难以避免“越位”、“错位”和“缺位”现象发生。第三，政府内外关系不顺。在内部，县级政府的职能定位不清，内设机构不能适应履职的要求，在外部，县级政府与各类垂直管理部门关系不够顺畅，导致社会事务管理效率不高。第四，治理机制运转不畅。各类治理主体之间沟通不畅，政府和民众的信息沟通不畅，各类治理资源调配不畅等等，最终都会影响治理效果，严重时甚至会导致群体事件发生。

县域社会治理的目标就是要改变和避免这些问题的发生，实现县域社会治理的良善化，即实现县域社会善治。运用协同治理理论，我们对县域社会治理创新可以提出这样的建议：

（一）以确立治理理念为协同创新的前提

治理的要义就是主体多元，即政府不是唯一的管理主体。计划经济时，政府是无所不在的，所以，多元主体局面培育的关键是政府要转变观念，确立治理理念，尊重市场、尊重社会、尊重公民，回归自己的公共职能本位。市场、社会、公民与政府取得平等权利地位了，协调治理才有前提保证。

树立“社会本位”的理念。在县域内政府的领导和工作人员要放弃政府本位和官本位的思想，由原来政府控制和管理社会的观念向规范、协调和服务社会的观念转变，由原来政府对社会统治观念向政府与社会的合作共治观念转变。这就要求县域内的县乡政府必须下放社会治理权力，将部分社会事务交由社会组织承担，把政府管不了也管不好的社会事务转移给社会组织，提升社会组织和公民承接社会治理工作的能力，使其能够有效参与治理县域内相关公共事务。

树立“民主法治”的理念。民主和法治在现代社会治理中有较强的普世价值的理念，是人类社会治理文明的重要组成部分，也是推进社会治理发展的重要制度性保障。在这种治理理念下，县域社会治理各主体通过民主协商合作，构建各主体民主参与决策和管理的制度、规则和程序。县域社会治理各主体都应强调依法治精神参与社会治理，建立了比较完备的法律和制度体系。从政府官员到普通公民都应具有较强的法律意识，习惯于用法律思维和法律方式来解决纠纷；要建立和完善县乡村三级社会基层民主参与的制度框架，让更多的公民和社会组织通过合法的方式和制度化的渠道，民主有序地参与社会事务和社会生活的治理之中。

树立“均衡发展”的理念。从着眼于维护最广大人民根本利益出发，县乡两级政府应切实把社会建设纳入到经济社会均衡发展的大局之中，注重社会组织、社会事务和社会生活的规范、协调和服务，为增强社会发展活力，最大限度增加社会的和谐因素，不断提高社会治理水平，构建和谐社会，避免出现“经济建设一条腿长，社会建设一条腿短”现象。县乡两级政府不应再片面强调经济建设，而是加强对“五位一体”建设的整体认识，全面展开经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设，把社会建设放在更加突出的位置。73

（二）以提升多元主体能力为协同创新的基础

充分发挥多元主体各自应有的功能和作用，形成社会治理整体合力，不断提升多元主体治理能力，这是县域社会治理协同创新的基础。

要加大对市场主体的培育力度，使其真正具有经济资源的配置能力。现在多数县域经济的发展相对滞后，其关键是市场主体不强，即效益好的企业数量不多，规模不大，持续时间不长。县级政府的主要任务，或者说对市场主体的培育方式，不是制定招商引资的指标计划，不是下达征税指标，不是领导分工“帮扶”企业，不是直接号令农民种植什么作物品种或养殖什么牲畜，是减少审批事项，是创造公平的市场竞争环境，也就是减少对市场活动的干预。同时，要加强服务，要解决企业兴办或发展所需的道路、水、电、油、气、社会治安等问题。企业没有后顾之忧，没有干扰，自然就发展顺利、实力增强了。

要加大对社会组织的培育力度，提升其在县域社会治理的能力。社会组织在创新市场机制方面能够发挥举足轻重的作用，市场要发展和完善，必须依靠多样的社会组织。另外，社会组织还可以在维护社会稳定、实现社会救助方面发挥独特的作用。所以，要通过宣传、引导、示范、培训等多种方式培育各类社会组织，提升社会组织参与县域社会治理的能力，引导社会组织在县域社会治理中积极发挥协同作用。

要加强对公民的法制教育，提升他们参与治理的能力。参与治理的积极性源自公民对自身权利的认识。而在县域范围内，农民是主要社会群体，所以，加强对农民的法制教育就特别重要。法制教育的核心是权利意识的培养，只有让农民都具备了权利意识，知道要维护自身的权利，要争取应有的权利，另外还要知道正确的维权途径，使公民习惯于用法律思维和法律方式来解决纠纷，自觉遵守法律法规，正确认识个人与集体、个人与他人的关系，合法理性积极地参与基层社会治理，引导公民在县域社会治理中发挥主人翁作用。

（三）以理顺政府内外关系为协同创新的关键

协同治理强调政府、非政府组织、企业、公民个人等治理主体之间相互协作，要发挥协同效应，发挥好系统的整体功能，减少系统的内耗。因此，县域社会治理协同创新的关键，就是要理清政府内外关系，使各治理主体相互协作，发挥协同效应，提高治理效率。

理顺政府内部关系。县级政府是最低一级完整的地方政府，所以人们会用“上面千条线，下面一根针”形容它工作的繁杂，以及和上级政府、上级政府部门关系的复杂。县本级政府和上级垂直管理部门的关系的实质，是职责、权限的划分问题。县级政府因为接近政府权力的末梢，所以其权力特点是，一方面资源整合能力有限，另一方面县域一般比较偏远，上级政府可能鞭长莫及，所以容易出现“上有政策，下有对策”，或者长官意志行事的问题。在这样的情况下，理顺政府的内部关系，就是要厘清不同层级的地方政府的职责，更重要的是各级政府的责权要明确，要避免出现有权无责，或有责无权的现象。同时也要公布本级政府的“权力清单”。在上级统一规划下，县级政府要科学规范各部门社会职能，在部门交叉的职能梳理和综合规范内设机构的基础上，使相同社会职能交由一个行政部门承担；而法律、法规规定应由多个部门共同完成的社会治理事项，要确定牵头部门，实行牵头部门负责制，确保社会治理责任明晰并能明确追究相关责任。

理顺政府外部关系。这是指政府要理顺与市场的关系，理顺与社会的关系。理顺政府与市场的关系，县级政府工作的重点是营造公平、公正、公开的市场竞争环境，维护公平竞争的市场秩序，依法对市场微观主体及其行为进行监督和管理，使市场在资源配置中发挥决定性的作用；理顺与社会的关系，要求政府还权于社会，让社会承担部分社会治理职能，以良好县域社会治理推动县域经济社会的发展。县乡两级政府应依法管理和规范社会组织、社会事务和社会生活，让社会组织的作用和活力充分发挥，使社会组织成为化解社会矛盾、维护社会公正和社会稳定的重要主体。

（四）以完善治理机制为协同创新的保障

协同治理重视秩序形成的自组织性，改变了传统的单纯依靠正式制度和权威来形成治理秩序的方式，通过自组织的方式形成治理秩序。协同治理所求的终归是为了维护和增进社会公共利益，解决共同的社会问题，保证社会有序和稳定。为此，县域社会治理协同创新的保障，就是要完善各种治理机制，通过自组织的方式形成治理秩序，保证县域社会有序和稳定，这是县域社会治理协同创新的保障。为此，县级政府应重点构建县域内民意表达机制、矛盾纠纷调处机制、信息共享机制和购买公共服务机制。

完善县域内民意表达机制。要充分发挥县人大、县政协、人民团体和行业协会等社会诉求表达功能，加强对县域内基层群众的政策法制教育，推广村务公开与社务公开，让基层群众知道参与社会事务管理是其权利，鼓励广大群众依法依规参与社会事务治理；县级政府要建立基层听证制度，完善社情民意反馈制度，推行重大事项公示公开制度，畅通群众各种参与渠道，全方位多角度地接受群众的诉求和监督，对事关群众切身利益的重大决策和事项，要让群众充分地参与和了解，并认真听取群众意见；县级政府要建立领导干部定期下基层制度，面对面与基层群众交流，了解民众的心声，及时就地解决基层群众的困难。要积极探索县域社区自治和村民自治的新途径和新形式，形成良好的县域社会社区治自治制度和村民自治制度，创造人人参与治理、治理成果人人共享的生动局面。

完善县域内矛盾纠纷调处机制。当前基层各种社会矛盾中的大量问题是由利益问题引发的。这就要求县乡级政府要构建公平的矛盾纠纷调处机制，高度重视、维护人民群众最直接和最关心的利益问题，在积极满足人民群众日益增长的、不同层次的社会需求，将大量社会矛盾化解在基层，维护社会稳定大局；要支持民间组织化解社会矛盾和冲突发挥积极作用，构建矛盾纠纷排查网络，使化解矛盾于萌芽状态，降低矛盾冲突的负面影响；要加强基层法制建设，为解决基层社会矛盾冲突提供有效的制度依据；此外，县级政府还要做好利益平衡工作，实现弱势群体与强势群体的利益平等保护，构建利益均衡机制，防止可能出现利益关系严重失衡的现象，在消除产生社会矛盾纠纷的根源多下功夫。完善县域内信息共享机制。县级政府要按照国家层面制定的统一标准和规范，利用各方现有信息体系，建立县域综合信息网络系统，实现公共信息共享；充分利用现代信息技术和内外网置换的技术，建立电子政务服务平台，实现政府各部门和各行业之间的信息互通，实现内外信息流的畅通和安全；成立结合多部门职能的办事服务大厅，根据社会需要提供广泛、高效甚至个性化的信息服务。通过高效的信息共享机制，将政府、市场和社会有机整合成一个相互合作又互相监督的治理整体，使县域社会治理无缝对接，使社会治理不留空白之地。

完善县域内的民生保障机制。县级政府应依据本区域的经济社会发展状况，推进财力向民生事业倾斜，向贫困地区、边远山区、困难群体倾斜。积极完善城乡低保、社会救助、医疗保障等民生体系。同时把解决群众行路难、饮水难、上学远、就医贵、办证难等具体问题放在首位，抓落实。因地制宜促进边远地区、贫困地区的发展。

总之，县域社会治理的地位在国家治理中举足轻重，县域治理的成效直接关系国家的稳定和发展。同时县域社会治理工作涉及基础设施、教育、医疗、文化、生态、社会和谐等方方面面，面对县域社会治理条件相对较差，经费较少，基础较薄弱的现状，协同治理应该是效能最高的选择，要把协调治理理论上的优势变为现实的优势，还需要上下共同努力，不断改革创新。

参考文献：

[1]中华人民共和国民政部：《中华人民共和国行政区划统计表（2011年）》，http://qhs.mca.gov.cn/article/zlzx/qhtj/201203/20120300282479.shtml。