在本次《行政诉讼法》修改过程中，有关行政审判体制改革的问题已经成为本次修法的头号问题。第十二届全国人大常委会第六次会议初次审议了《中华人民共和国行政诉讼法修正案（草案）》。在修正案草案说明中，立法机关认为，人民群众对行政诉讼中存在的“立案难、审理难、执行难”等突出问题反映强烈，为解决这些突出问题，适应依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设的新要求，有必要对《行政诉讼法》予以修改完善。笔者认为，《行政诉讼法》修改的问题应当是人民法院面临的重大的、必须通过立法加以解决的问题，对于已经有司法解释规定或者可以参照适用《民事诉讼法》等法律的，只需择要规定即可。其中，行政审判体制改革问题首当其冲，这既是无法回避的重大决策，也是本次修法是否富有成效的重要标尺。建立一个独立公正的专门行政法院已经逐渐成为学术界的共识。《行政诉讼法》修订之后，虽然没有明确规定行政法院体制，但是为行政审判体制改革留下足够的空间。本文拟就设立行政法院的几个重大问题作一阐述。
一、设立专门行政法院的法律依据
目前有一种观点认为， 是否设立专门行政法院， 应通过修改《人民法院组织法》而不是通过修改《行政诉讼法》来进行。这实际上是对设置行政审判体制的法律依据缺乏认识。我国现行行政审判体制是由《行政诉讼法》而非《人民法院组织法》确立的。正是依据《行政诉讼法》的规定，具有中国特色的、完全从属于地方的、在普通法院设立行政审判庭的行政审判体制得以确立。而《人民法院组织法》第18条第2款规定，基层人民法院可以设刑事审判庭、民事审判庭和经济审判庭，并没有规定可以设行政审判庭。这就意味着，如果要进行行政审判体制改革，必须通过修改《行政诉讼法》的方式，而不必修改《人民法院组织法》。当然，修改《行政诉讼法》是为了明确行政法院的法律地位，在《行政诉讼法》修订完成之后，对于涉及专门行政法院的具体设置、地域管辖、上下级关系等方面内容，仍然需要对《人民法院组织法》进行相应修改或制定专门的《行政法院组织法》来解决。
——有明确的宪法依据。设立专门行政法院具有宪法依据，在修改《行政诉讼法》时应当依照 《宪法》规定，进一步明确规定专门行政法院体制。根据《宪法》第124条第1款的规定，中华人民共和国设立最高人民法院、地方各级人民法院和军事法院等专门人民法院。这里的“等”是不完全列举，除了军事法院，还包括海事法院、铁路运输法院、知识产权法院、行政法院等。一般认为，专门法院的特点是：专门法院针对特定的组织系统或者特定的案件； 专门法院管辖的是与各该组织系统有关的案件，受理的案件具有专门性 ；专门法院的产生、人员任免不由同级人民代表大会决定。拟设立的行政法院也具备以上特征：行政案件具有专业性和技术性 ；行政法院是特定的相对独立的组织系统；行政法院基于其功能本质上摒弃地方化倾向，不能受制于地方。在《行政诉讼法》中明确专门行政法院的设置完全符合《宪法》的规定。
——有具体的法律规定。《人民法院组织法》第2条规定：“中华人民共和国的审判权由下列人民法院行使：……（二）军事法院等专门人民法院……。”该法第28条规定：“专门人民法院的组织和职权由全国人民代表大会常务委员会另行规定。”这里的“等”亦为不完全列举，包括了除军事法院之外的铁路运输法院、森林法院、石油法院、知识产权法院等专门法院，当然也包括了专门行政法院。
——专门行政法院在特定情形下可以通过立法机关文件形式确立。对于《宪法》和《人民法院组织法》没有明确列举的专门法院，最高立法机关可以通过单行法律文件的方式予以明确。以海事法院的设立为例，为了适应海上运输和对外贸易发展的需要，第六届全国人民代表大会常务委员会第八次会议根据我国《宪法》关于设立专门人民法院的规定，于1984 年 11 月 14 日通过了《关于在沿海港口城市设立海事法院的决定》，当即公布实施。前不久，十二届全国人大常委会第十次会议通过了《关于在北京、上海、广州设立知识产权法院的决定》。这是最高权力机关通过单行法律设立专门法院的基本方式。当然，通过修改《行政诉讼法》形式设立行政法院，比最高权力机关的“决定”在制度上更有稳定性和严肃性。
二、专门行政法院的基本功能
十八届三中全会和四中全会就司法体制改革进行了部署，特别是要探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施。建立专门行政法院完全符合中国现实司法实践，完全符合十八届三中、四中全会精神，有必要率先考虑推出，尽快安排部署。在三大诉讼中，最需要突破行政区划的领域是行政审判领域，成本最低的是建立行政法院，效率最高的建立行政法院，最具有彰显法治意义的司法改革还是建立行政法院。专门行政法院的基本功能可以概括为以下几点：
——破除人财物制约，实现官民平等。《行政诉讼法》第8条明确规定，当事人在行政诉讼中的法律地位平等。司法实践中，由于普通法院属于地方法院，受到地方政府人财物的管理和制约，而作为行政诉讼被告一方的是政府或者其职能部门。这种被监督者制约监督者的体制导致行政诉讼中实现诉讼地位平等的任务极为艰巨。由于涉及自身利益，有的地方党政机关要求法院汇报案件处理情况、通过党委会议、协调案件等平台对法院审理案件进行干预和提出质疑。一些案件受到干预，法院违心下判后，其负面效果在短期内难以消除。干预或者压力可能并非存在每一个行政案件中，但是却存在于每一个法官心里。破除地方化、实行与行政区划适当分离的专门行政法院，从根本上破除了不当制约的土壤，为实现官民平等提供了体制保障。
——破除受案瓶颈，实现民权救济。修正案草案说明中将“维护行政诉讼制度的权威性，针对现实中的突出问题，强调依法保障公民、法人和其他组织的诉讼权利”作为修法工作的原则之一，充分体现了行政诉讼的本质。人民法院必须把保护人民诉权放在首要位置。但在司法实践中，保护诉权工作压力极大，行政案件受案难的问题极为突出。有的省会城市明令法院受理不受理，要向政府报批；有的地方明令禁止受理某类行政案件； 有的党政机关干部直接插手行政案件的立案。据北京高院反映，2010 年至 2012 年，北京法院行政案件受理率分别只有 32.85％、39.12％和 35.19％，有高达17282件案件以“三不”（不收案件材料，不出法律文书，不予立案）方式处理。2012 年，福建全省受理的非涉法涉诉信访纯案5.98 万件中，其中未经诉讼程序的行政案件3.5 万件，占到58.6％。大量的行政案件涌入信访渠道，人民法院救济民权、纾缓民怨的功能被严重削弱。设立专门行政法院，脱离了显性和隐形干预，不仅为法院依法受理行政案件排除了障碍，同时通过司法产品的有效供给，最大程度地化解官民矛盾，最大程度地保障人民群众的基本权益，最大程度地实现“让人民群众在每一个行政案件中都感受到公平正义”的目标。
——破除非法不当干预，实现权力监督。保障人权和监督行政是行政诉讼“车之两轮”、“鸟之双翼”。通过审理行政案件监督行政机关依法行政，是现代法治文明的重要成果。据不完全统计，在全世界 200 多个国家和地区中，建立普通行政法院的将近 60 个，此外还有 30 余个国家和地区设有经济、审计、税务、社会、劳动、知识产权等特别行政法院。大陆法系国家通常重视行政审判在国家治理方面，特别是监督依法行政当中维护客观法律秩序的作用。行政法院不仅承担审理案件的事后监督职能，还要承担对行政机关决策、发布规范性文件等事前监督职能。现行《行政诉讼法》规定的通过审理案件监督行政，与普通法院化解具体纠纷的定位相关，具有先天的局限性。专门行政法院设立后，不仅能够强化对具体案件审理的解决纠纷职能，而且能够强化对行政权力的监督、推进国家治理的客观诉讼功能。
——破除司法地方化，实现审判独立。《宪法》和《人民法院组织法》确立的普通法院体系，与地方国家机构一一对应，具有极强的地方司法特色。人民法院审理的行政案件，大多涉及到法律规范性文件的冲突和协调问题。相当数量的案件涉及到地方性法规、规章与法律、行政法规的冲突。虽然《立法法》对于法律适用规则规定比较明确，但由于法院从属于地方，一些法院惮于行使选择适用权或者违法作出倾向于地方的裁判，致使法律规定的审判独立成为一句空话。包括行政审判权在内的司法权是中央事权，但由于普通法院的地方化色彩，导致中央法律政令无法贯彻。一些地方法院由监督制约政府蜕化成为政府的“执行工具”。行政机关要求法院强制执行行政相对人的拆迁、拆违等非诉案件，远远多于诉讼案件。从国范围来看，行政诉讼案件数量呈现下降趋势，2012 年全国法院一审行政案件比 2011 年下降 4.97％，只有129583 件，2013年则下降为123194件。以福建省为例，2008—2012 年全省审结行政诉讼案件 18193件，同比下降1.40％，相反, 行政机关申请强制执行的非诉案件45 332件，同比上升了76.34％。一些地方的行政审判职能已经发生了严重异化，由对行政权力的监督者变成了地方权力的执行者。设立专门行政法院，是维护中央政令畅通、国家法制统一、实现依法独立公正行使审判权的必要手段。
——破除有限监督藩篱，实现案结事了。20 世纪 80 年代，被诉的行政行为大多是行政处罚等类型的行政行为，据此，《行政诉讼法》规定，人民法院审理行政案件，对行政行为的合法性进行审查。从计划经济到市场经济，行政行为的方式发生了极大的转变。目前，大多数的行政行为体现为给付行政、福利行政等。如果仅仅进行合法性审查，将会导致大量案件无法得到实质性化解。目前，占到行政案件绝对比例和数量的资源类、社会保障类行政案件，不仅涉及到行政行为的合法性，通常还涉及到合理性问题。一些案件由于没有进行合理性审查，矛盾没有得到化解，导致行政案件的上诉率和申诉率畸高。以上诉率为例，全国一审民事上诉率为20％左右，同期行政案件的上诉率则接近80％，有的省份甚至接近100％。2012 年行政案件申诉率为8.38%，而同期刑事案件申诉率1.04％，民事案件申诉率为1.11％，行政案件申诉率分别是刑事、民事的8.1倍和7.5倍。以浙江省为例，2012 年该省行政案件数量占全部案件不到0.62％，但是行政申诉案件占到所有申诉案件的12％。从域外实践来看，行政法院案件的上诉率都保持在极低的水平，这是因为域外行政法院根据不同行政行为设置了诉讼类型制度，并建立了相应的实质性化解争议的裁判体系。因此，赋予行政法院包括合法性审查、合理性、有效性审查等在内的审理、裁判手段极为重要。行政法院设立之后，在拓展审判职能、保障公民诉讼权利、发挥法院社会治理功能、发挥案件最终化解功能将会日益彰显。
三、专门行政法院的基本设想和可行方案
专门行政法院的设立应当结合中国司法实践，根据行政案件数量、人口数量、行政审判人员数量等予以测算。从行政案件和人口数量来看，根据国外的经验，我国大约需要设置 400 个一审行政法院。目前一审行政案件每年大约在12万件左右，按照人口比在全世界处于较低水平。以公认的行政执法水平相对较高的德国为例，德国52个初级行政法院一年中受理的各类行政案件最少在50万件以上（1999年），德国全国人口为8000 多万。如果按照德国的行政案件人口比，我国的一审行政案件应当为812万余件；如果按照德国的行政法院设置比例，我国需要设置840余个一审行政法院。而在事实上，如果按照德国行政案件的负案量（每个初级行政法院大约1万件），比照我国目前一审行政案件的数量，我国只需要设立12 个行政法院即可。那么，设立破除地方干预的行政法院之后，可能带来行政案件的激增，数量大约会在600万件左右。有学者考证，当前多数的行政纠纷信访都可以用诉讼的方式加以解决，法院的行政诉讼受案范围与信访案件之间存在“非常可观的重叠”，每年引发上访的、可以通过诉讼方式解决行政纠纷约有400—600万件。这一数据与按照德国人口受案比例的测算出来的我国应当受理的行政案件数量比较接近。按照德国行政法院的负案量，如果按照最低的400万件计算，我国大约需要设置400个左右的一审行政法院。行政法院的数量仍然较大，编制部门可能无法接受这个数字。而从行政审判人员的数量来看，根据海事法院的经验，亦需设立数量不菲的一审行政法院。我国目前设立了10个海事法院400余名海事审判人员，每年大约审理1000件左右的海事案件。如果按照海事法院的负案量，我国可能要设立1200个一审行政法院。从目前行政审判机构和人员设置来看，基层人民法院行政审判庭共计2918个，在行政审判庭、立案庭、审判监督庭、执行机构等部门从事行政审判的人员约为14 000名左右，按海事法院40名编制计算，行政法院的数量也将比较庞大。
可见，从行政审判长远发展和从国内外的经验看，设立行政法院必须经过准确深入调研、多方统筹才能成功；必须结合中国实际，分阶段、分步骤、分目标才能实现。事实上，个别国家由于设立行政法院准备不足，仓促推行，导致行政审判体制改革出现挫折。例如，2000 年俄罗斯联邦最高法院拟订的《俄罗斯联邦行政法院法草案》提交给了俄罗斯联邦国家杜马讨论并获得一致通过。该草案计划设立三级行政法院，即500个行政法院、21个司法管辖区行政法院、最高法院设立行政审判庭。但由于资金预算问题和少数官员的阻挠，上述法律草案被搁置。2003 年总统咨文中再次提出设立行政法院。最高法院2004年4月18日在国家杜马中再次请求审议联邦行政法院法草案。新的联邦行政法院法草案计划在普通法院体系里设立行政法院，并根据国家财力，大大削减了计划建立的行政法院数量。一个行政法院管辖2—3个联邦主体内的行政法律争议，最高法院内设立专门的行政审判庭。因此，设立行政法院不能追求一步到位，必须分清轻重缓急，有计划按步骤进行。笔者认为，设立行政法院应首先从省以下个别试点开始，逐步在省以下全面推广，最终设置三级行政法院，具体分为三个步骤 ：
（一）、个别法院试行阶段
行政审判体制改革是司法体制改革的重要内容，是现行三大诉讼体制的全新变革，必须采取非常慎重的态度。具体方式是建立两个以上标本法院或者试点法院，对行政审判的影响、可能带来的问题等问题进行综合评估之后，逐步推开。在选择试点法院时，应当考虑行政审判实际水平、行政法治环境、公民法治意识水平、东西部经济社会文化差异等因素，选择具有代表意义的试点法院。当然，出于利用现有司法资源的考虑，也可以目前案件较少的铁路运输法院、开发区法院等法院作为依托，实行跨行政区划审理行政案件，选择当事人诉讼方便、区位合理的特定法院进行试点。
另外，考虑到目前行政审判干预较大的情况主要发生在基层人民法院，两个试点法院可以在省以下行政区域进行。设置试点行政法院必须跨越市县行政管辖区域。辖区内的行政审判人员可以根据情况并入试点行政法院。试点行政法院属于一审行政法院， 不服其裁判的， 可以上诉到省级高级人民法院。试点法院应当定期将试点法院的情况向最高人民法院报告，为下一步推进设立行政法院积累经验。
（二）、省以下推行阶段
在试点法院经验的基础上，按照十八届三中全会建立与行政区划适当分离管辖的精神，在省以下全面设置行政法院。从目前的行政案件数量来看，每个省份应当至少设置两个行政法院，山东、河南等行政案件数量较多的省份，可以适当增加，西藏等行政案件较少的省区， 亦应保证设立1个行政法院。从国外行政法院的设置来看，一般实行与行政区划相分离的司法区划管辖制度。例如，法国行政法院是根据大区设置的，有的行政法院覆盖了4个省，有的仅仅覆盖1个省（例如巴黎省）。在法国本土设置了若干行政法院区，对于特别行政法院不按照行政法院区来设置（例如庇护权法院）。海外省也有行政法院。全国划分为42个行政法院区，即有42个行政法院。再比如，瑞典的郡行政法院是按照司法区划分的，全国划分为24个司法行政区，每一个司法行政区有一个郡行政法院。我国一审行政法院应当实行跨县市区的司法管辖制度，行政法院的级别、编制至少应当与中级人民法院相同。省以下行政法院为一审行政法院，当事人不服其裁判的，可以向高级人民法院提起上诉。依此计算，全国共计设立约 70个左右的一审行政法院。
（三）、跨省份推行阶段
在省以下行政法院设立完成之后，对于省级以上也应当逐步设立跨省份的大区行政法院。这是因为，目前的省市区区划也属于行政区划一级，跨省份的司法管辖改革也是题中之意。实践中，大量的案件涉及省级政府或者职能部门，高级人民法院审理这类案件仍然存在影响司法公正的机制因素。因此，在省级以上设立大区行政法院非常必要。域外上诉行政法院一般跨省份设置。例如，法国有8个行政上诉法院，而法国有22个大区，96个省。中等规模的大区一般设立1个上诉法院。如果大区人口多、地域较广的，也可能设立两个上诉法院。例如，巴黎人口较多，占到全国 20％的人口，因此设立了两个上诉法院。 根据我国以往跨省份设立行政大区的历史经验，笔者认为在全国应当设立华北、东北、华东、华中、西北、西南、华南七个大区行政法院，作为上诉行政法院。笔者的考虑是 ：第一，根据大行政区设置法院有先例。建国初期，我国曾经设置东北、华北、中南、华东、西南、西北和西藏7个分院。这种设置方式可作借鉴。第二，排除地方干预。在省级之上的大行政区设置大区行政法院，完全排除行政区划与司法管辖区的一一对应关系，也排除了可能的地方干预和行政干预。第三，符合历史渊源。各行政区划在实施法律、制定实施法规规章、风俗习惯、语言文字等方面具有较高的同质性。如此设置既便于当事人确定受诉法院，同时也有利于行政法院审理案件。
最高人民法院可以根据实际需要，在内部设立行政分院审理行政案件。最高人民法院行政分院的院长，可以由最高人民法院院长或者副院长兼任，重要的司法解释和重大疑难案件，可以提请最高人民法院审判委员会讨论决定。笔者的考虑是：第一，设立分院承担最高人民法院审判职责有先例。我国在上世纪50年代初期，根据《中华人民共和国人民法院暂行组织条例》的规定，最高人民法院曾经设立若干分院，执行最高人民法院的职务，接受最高人民法院的领导和监督。第二，现有的内设行政审判庭的体制无法承担设立行政法院后的繁重任务。目前行政审判庭已经是全院最繁重的业务庭。行政法院成立之后，对下指导的任务将更加繁重，采用行政审判庭体制已经无法适应。第三，符合《宪法》和《人民法院组织法》的规定。《宪法》第127条和《人民法院组织法》第29条规定，最高人民法院是最高审判机关。最高人民法院监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作，上级人民法院监督下级人民法院的审判工作。最高人民法院行政审判分院代表最高人民法院对外行使最高人民法院的行政审判权，完全符合现行《宪法》和《人民法院组织法》的规定。当然，在条件成熟时，应当在最高人民法院内部设立最高行政法院。笔者的考虑是 ：一则符合国际惯例。为了体现垂直监督和专业性优势，设立行政法院的国家通常设立最高行政法院监督下级行政法院的审判工作。这些国家行政法院的实际运作良好， 具有较高的司法公信力和较好的声誉。二则符合《宪法》和《人民法院组织法》的规定。最高行政法院接受最高人民法院的监督和指导，最高行政法院代表最高人民法院行使行政审判权力，符合上述法律中“最高人民法院是最高审判机关”的规定。
在法官的任免和经费保障方面，理想的设计应当是由中央财政支持并由最高立法机关任免法官。目前的情况下似应当采取双轨制，即最高人民法院行政分院（或最高行政法院）、大区行政法院审判员以上法官由全国人大常委会任命，经费由中央财政列支；初审行政法院审判员以上法官由省级人大常委会任命，经费由中央或省级财政列支。笔者的考虑是：第一，实行双轨制有利于实现行政区划和司法管辖区域的分离。现有行政审判体制的最大弊端在于人民法院的人财物完全受地方控制。实行双轨制有利于摆脱地方通过人财物控制，从而保障行政法院依法行使审判权，促进司法公正。第二，最高人民法院行政分院（或最高行政法院）、大区行政法院审判员以上法官由全国人大常委会任命有法律依据。最高人民法院行政分院（或最高行政法院）行使最高人民法院的行政审判权力，其法官亦属于最高人民法院法官，应当由全国人大常委会任命。审判员以上法官由上级人民法院任命亦有法律依据。例如，《人民法院组织法》第34条第2 款规定，在省、自治区内按地区设立的和在直辖市内设立的中级人民法院院长、副院长、庭长、副庭长和审判员，由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会任免。本条的规定可以参照适用或者通过修订《人民法院组织法》特别规定。第三，行政法院审判员以上法官由省级人大常委会任命有法律依据。根据《人民法院组织法》的规定，中级人民法院审判员以上法官由省级人大任免。行政法院可以参照本条规定执行。同时，行政法院已经不再按照行政区划设置，亦不能由所在地的地市级人民代表大会常务委员会任免。
四、专门行政法院与管辖制度改革
目前，学术界对设立行政法院的必要性和可行性已经渐趋一致。但是，还有一种意见认为，通过行政诉讼管辖制度的改革也可以替代设立行政法院。管辖制度改革包括集中管辖、异地交叉管辖、提级管辖、取消基层法院一审管辖权等。笔者认为，管辖改革方案不能替代行政法院方案。管辖改革并非新思路，而是人民法院在无法改变现行审判体制情况下采取的突围之举，至今已有十余年之久。特别是，2008年1月4日，最高人民法院出台了《关于行政案件管辖若干问题的规定》，确定了指定管辖为主、提级管辖为辅的基本原则，管辖制度改革正式上升为制度性规定，目前仍然在全国施行。但是，管辖改革已经实践证明只是权宜之计、脱困之举，而非对症之药、治本之策。那种认为行政审判体制改革应当通过管辖制度而非设立行政法院方式的观点模糊了问题的焦点，弱化了当前行政审判面临的严峻形势，有必要加以澄清。
——异地交叉管辖只能解决一时之困，不能解决根本问题。例如，浙江省台州中院从 2002年开始试行异地交叉管辖。统计数据表明，试行交叉管辖后，行政案件数量逐年增加，行政机关败诉率明显上升，司法公信力有了显著提升。异地管辖案件原告的胜诉率为 35.14%；而同期由当地法院管辖案件的原告胜诉率仅为13.95%，异地审判案件原告胜诉率是本地审判案件的2.52 倍。但近年来的统计表明，由于行政机关天然的隶属关系等原因，新的干预、拐弯说情重新出现，行政机关败诉率回潮至6%，甚至远远低于全省行政案件平均败诉率的水平。这说明，交叉管辖只是临时之策，不是治本良方。
——集中管辖短期效应明显，负面效应严重。以浙江省丽水中院为例，自2007年9月，该院探索实行相对集中指定管辖，即利用指定管辖的方式，对特定区域内行政案件的管辖权进行重新调整和合理配置，把一定区域内部分一审行政诉讼案件交由一个或几个特定法院管辖。实行集中指定管辖后，短期内案件数量出现增加，集中管辖法院行政审判人员配备充实，大部分案件由三个指定管辖法院审理，丰富了集中管辖法院的审判实践，积累了大量的审判经验，提高了行政审判的水平和质量。但是，负面影响同样严峻：被集中管辖法院的行政审判力量急剧萎缩；有的地方行政审判庭彻底虚置；当事人诉讼不便；基层法院原有的实时监督行政机关的功能被弱化。
——提级管辖或者取消基层法院一审管辖权表面有效，实则存在严重缺陷。有观点认为，采取提级管辖可以解决“县法院审不了乡政府”、“县法院审不了县政府”的问题。从实践来看，一般来说，提级管辖虽然使县政府作被告的案件归入中级法院管辖，但是中级法院的管辖是与地市级行政区划完全对应的。基于行政机关之间的隶属关系、官员定期交流、案件发生地和管辖地的党委、政府、行政机关的负责人之间千丝万缕的联系、干预成本较低等原因， 县级政府与上级政府几乎同为行政案件的“利害关系人”、“利益攸关者”，行政干预可以通过上级政府的影响力反映出来，同样不能从根本上破除非法干预。此外，提级管辖也将导致审判力量的严重失衡。如果一审案件全部由中院提级审理，将导致367个中院行政审判庭审理13万件行政案件，32个高院行政审判庭审理近 10万件二审案件（以上诉率70％计），以目前的行政审判力量无力承担如此繁重的审判任务。
可见，管辖改革并非新事物，多年实践证明效果有限甚至负面影响也不容小视 ；管辖改革本身就属于人民法院权限范围，不必通过修改《行政诉讼法》来进行；管辖改革并非本次司法改革要求的“体制改革”，而只是工作机制的改革；管辖改革不仅无助于解决行政审判“三难”问题，甚至可能延缓问题的解决。管辖改革施行多年后，被人评价为“茶壶里的风暴”，没有从根本上解决问题。从统计数据看， 以作为公正和服判息诉指标的上诉率为例， 全国法院全面实施管辖改革的五年间（2008—2012年），上诉率甚至出现不断攀升的势头，分别是 59.20％、63.14％、70.46％、69.31％，以及70.06％。这说明，管辖改革无法扭转行政审判面临的严重困境，已经完全走到了尽头，亟需从体制上进行改革。
修订后的《行政诉讼法》为了保障今后行政审判体制改革的顺利进行，在第18条第2款规定：经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。这一内容完全符合十八届三中全会关于“改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理”和四中全会“改革司法机关人财物管理体制，探索实行法院、检察院司法行政事务管理权和审判权、检察权相分离”、“完善行政诉讼体制机制，合理调整行政诉讼案件管辖制度，切实解决行政诉讼立案难、审理难、执行难等突出问题”的精神，目前，最高人民法院正通过改造铁路法院的方式，集中审理跨行政区域的行政案件。在省以上的改革也在进行当中，不久之后，最高人民法院将设立巡回法庭，审理跨行政区域重大行政案件。可以预见，这些改革措施将为下一步行政法院的设置奠定一个良好的制度基础。
如前所述，建立相对独立于地方的专门行政法院，可谓有百利无一害，有利于完善权力监督运行机制，有利于畅通权利救济渠道，有利于扭转不正常的信访乱象和困局，有利于引导人民群众通过合法理性的法律途径解决问题；有利于加强对基层行政机关的法律监督，有利于保证法律、行政法规和地方法规的贯彻执行，有利于强化中央对地方的监督，从而保证政令的畅通；有利于彻底排除地方保护和行政干预，确保有权必有责，用权受监督，违法必追究，维护社会主义法制的统一、尊严和权威。可以说，设立行政法院已经成为本次《行政诉讼法》修改和本轮司法改革成败的关键，必须尽速、全力、稳妥推进。
来源：《行政法学研究》，2015年第1期
