新冠肺炎疫情和防控措施对多个行业带来巨大冲击，很多企业和个体工商户遭受巨额损失，餐饮、旅游、交通出行、酒店住宿等行业的企业甚至面临颗粒无收的灭顶之灾。随着全国各地的疫情得到基本控制，复工复产和振兴经济发展就成为各级政府的政策着力点。与此同时，随着疫情在全球各国快速蔓延，外贸出口面临重重挑战，迫使很多企业不得不出口转内销。
为了刺激消费、拉动经济和稳定就业，杭州、南京、深圳等30多个城市，纷纷和各类互联网平台企业合作，出台形式多样的消费券来鼓励民众消费。可以预见的是，会有更多城市加入消费券发放行列，通过此举来带动内需。但是，消费券应该如何设计？消费券能否取得预期效果？这些问题都需要加以考察，并为其他城市的政策设计提供参考。
发消费券还是发现金
在经济运行受到疫情等危机冲击时，政府通过发挥积极有为的财政政策来激活实体经济，特别是通过刺激消费来拉动供给和带动就业。一般来说，政府刺激消费不外乎四种路径，这包括政府固定资产投资、政府为企业提供补贴、政府发现金、政府发消费券。政府拉动消费可以从供给侧与需求侧两个方面入手，其中政府固定资产投资、政府为企业提供补贴属于从供给侧入手，而发现金和消费券则属于从需求侧入手。
如果是从供给侧入手的话，那么从供给侧传导到需求侧就会出现时间延滞乃至资源错配。在2008年金融危机时期，中国政府推出的四万亿刺激政策避免了宏观经济“硬着陆”，但也导致了产能过剩和国进民退等负面影响。因此，在补企业还是补消费者的问题上，政府固定资产投资、政府为企业提供补贴这两项补企业的政策工具往往副作用较大，不如补消费者更为合适。
在此次疫情防控中，美国、欧洲国家普遍推行发现金的政策，期望通过全民“撒钱”来稳定民心和刺激消费。新加坡、中国香港、中国澳门等地的政府，也经常会向全民派发红包，使民众都能从发展中普遍受益。欧美发达国家的民众往往会“月光族”，不像中国居民这样重视储蓄，所以现金发放的消费拉动作用会更大。如果向中国民众发放现金，很大可能是这些现金都转为储蓄，而没有发挥刺激消费的预期作用。因此，与发现金相比，消费券的政策效应可能更大，而这也是中国各地政府普遍采取消费券的原因。
消费券并非新鲜事物，在2003年非典疫情和2008年金融危机等时期，政府部门都曾推出消费券。但是，为了应对疫情和刺激消费，地方政府此轮主要采取和电子商务、旅游出行、数字支付等平台企业的合作方式来推出电子消费券或数字消费券，这使得此轮消费券不同于以往政府单方面发行的纸质消费券。如果我们将现金和两类消费券相比较，可以发现消费券在刺激消费和提振经济方面的确略胜一筹，而地方政府此次推出的数字消费券更加优势明显。总体来说，在见效速度、覆盖面、倍增效应、政策评估等方面，消费券特别是数字消费券比现金更佳。
表略
同发现金相比，消费券见效快，可以精准施策，拉动消费的撬动效应大，能够获得数字经济的赋能，并为政策评估和调整提供决策依据。
消费刺激速度快。政府派发现金红包的明显好处是对民众而言最实惠，因为老百姓最知道自己需要什么。但是，现金可能转化为储蓄而无法刺激消费，因此消费刺激会存在滞后效应，等于远水救不了近火。各地政府会规定消费券的使用权限，这使其必须在限定时间内兑现，因此可以快速奏效。
发放对象广。从发放对象来看，现金红包主要是面向本地户籍居民，因为需要核验身份并确保发放到位。相对来说，数字消费券的发放对象可以是本地居民，也可以是来自全国乃至全球的游客，因而不受地域限制。因此，消费券既可以带动本地居民消费，也能够吸引外地游客消费，消费带动作业面更广。
发放周期长和持续时间长。政府往往会一次性发放现金，而且受财政资源限制也不会频繁发放现金，因此政策持续期较短。相对来说，消费券更加灵活多样，可以多次分批发放，因此政策效应既可以快速见效，而政策持续期也会很长。
消费撬动效应大。政府发放的现金有限，拉动的是消费者的刚需，特别是中低收入者会从中受益，而很难带动奢侈性消费。消费券的乘数效应较大，消费券有很强的撬动效应，往往可以以小博大。同平台企业合作，政府还可以通过财政资金来撬动平台企业的“跟投”，等于是发挥了金融杠杆的作用。
消费刺激精准度高。政府发放的现金可能流向政府不希望的消费领域，比如购房，因此大水漫灌的发现金可能导致消费刺激的粗放和走偏。与之相比，消费券的最大特点就是精准施策，这反映在精准定位特定消费者群体和精准扶持特定行业。消费券可以说是手术刀般的精准施策，可以确定其适用的地区、行业、企业规模和产品等，从而将消费边界明确厘清。消费券也可以对消费者进行“画像”，根据消费者群体的不同而进行不同额度和方式的投放。
消费刺激效果监测好。在发放现金后，政府部门通常很难追溯钱到底流向了哪里，以及是否发挥了预期效果。数字消费券带有数字货币的标记功能，可以记录每一笔消费数据。特别是平台企业积累和汇聚的消费大数据，可以实时传输、快速汇总和可视化，对政府部门评估经济刺激政策效果并改进政策大有助益。消费券所累积的大数据，可以使政府部门对政策进行快速诊断和评估，为政策灵活调整和实时优化提供决策依据。
此轮消费券的突出特点，是地方政府与各类平台企业合作，让专业的人做专业的事，使消费券的发放更加专业高效。企业特别是电子商务平台企业，在拉动消费方面有更强大的技术基础和专业能力。如果政府不跟平台企业合作，就相当于政府将自身作为一个平台来进行消费券的发放，而政府平台的资源和能力很难跟平台企业相抗衡。政府和平台企业合作，等于是采取了行政发包制，将消费拉动任务转嫁到平台企业。政府可以给企业设定消费券的政策目标，具体到希望拉动的消费规模、范围、行业、群体等，从而使得政府的消费拉动目标能够精准实现。
地方政府和平台企业合作推出消费券，一方面可以推动平台企业之间的竞争，用一小笔钱来吸引平台企业的一大笔钱，从而实现消费拉动的倍增效应。另一方面，平台企业向地方政府赋能，使其能够对消费券进行大数据分析和精准施策。与此同时，电子商务、直播、旅游出行等平台企业也为各地带来了品牌效应，对于打造城市名片而言也大有帮助。
消费券的设计法则
消费券看似就是政府或企业发放的消费凭证，但是其设计与发放却涉及一连串问题，这包括如何设计，和谁合作，如何发放，向谁发放，如何监测，如何防范风险，如何评估效果，等等。目前各地政府推出的消费券也是五花八门，在发放目标、发放对象和兑现方式等方面，差别较大。消费券是一项严肃的政策设计，要按照设计科学来进行政策设计和优化，避免消费券好心办坏事。
消费券的门道太深，甚至可以说是一项技术含量很高的政策问题。比如，去年“双11”淘宝网推出的购物券设计得非常复杂，通用券、专用券、券上加券叠加使用等，令消费者眼花缭乱。互联网行业很多都是赢者通吃，平台企业之间竞争激烈。当政府与平台企业合作时，会面临信息不对称和难以有效监管的问题。平台企业为了圈粉和跑马圈地，可能会利用消费券大做文章。比如，一些地区推出的消费券存在虚化现象，吆喝太大但是内容不多，实际上给消费者的实惠并不多。
消费券的功能多元，但是需要明确其要实现的核心功能，避免因为目标多重乃至冲突而效果打折。消费券的效果可以从两个维度来考察，一个维度是政府期望尽快拉动的行业和领域，另一个维度是消费券撬动效应的大小。对于需要尽快扶持的行业，要使消费券的效力最大化。而对于政府不希望刺激的行业，则应尽可能不用消费券。此外，消费券不仅具有短期刺激消费的作用，而且如果设计合理，也可以实现消费承诺效应。虽然是消费刺激是短期应急，但是仍然可以实现长期联动效应。比如，可以为消费券设定一个可以兑换的较长时期，使消费者可以在未来1-2年都可以使用旅游券，这有利于“锁定”消费者的未来预期。
政府部门不应认为消费券是万灵药或速效救心丸，而需要配合其他政策共同作用，快速强力拉动消费。疫情期间和常态不同，消费券能否发挥预期作用还有待观察。疫情期间的消费低迷是多种原因造成的，而不完全是因为消费者缺钱。如果消费者不是因为缺钱而不消费，那么消费券的消费拉动效应会很有限。和“双11”等时期不同，疫情期间的消费和消费者的信心有关，而和消费是否划算关系不大。特别是消费者对聚集性疫情传播风险感到担忧，对未来经济前景感到悲观时，就会更有可能减少消费。因此，在推出消费券的同时，地方政府还应采取其他配套措施。比如，一些城市的市长、市委书记到饭馆和书店“打卡”，为消费者增强线下消费信心。再如，一些地区取消或放松限购政策，拉动汽车、房地产等有全产业带动性的行业消费。
在消费券的设计和推行中，要特别注意公平问题。对于企业而言，要使各类中小企业参与和受益于消费券，推动平台企业之间的公平竞争，而不能助长市场垄断和抑制公平竞争。在疫情期间发放消费券，政府可以适用一些豁免机制，比如可以简化政策制定程序。但是，在发放平台的选取和政策设计方面要坚持公开透明，按照政府采购等相关法律法规规范进行，避免发生廉政风险。平台企业要为政府提供增值服务，比如基于大数据的决策支持。为此应做好对消费券的大数据监测，使政府部门能够精准监测政策过程和评估政策效果，并对平台企业进行考核和监督。此外，需要利用平台企业的数字平台进行监测，避免一些企业和个人骗补，导致财政资金被挪用。
对于消费者而言，怎么确保消费者普遍公平受益和利益均沾，是消费券设计和发放的关键问题。同发现金相比，由于消费券的发放形式各异，很难说可以对消费者做到等额性，也很难实现等效性或等价性。数字消费券有利于精准施策，但是需要避免数字鸿沟造成的社会不公平问题。在发行数字消费券的同时，应发放带有标记功能的纸质或电子消费券，避免老年人和社会弱势群体无法享受到政策红利。此外，要注意消费券的数据安全问题，避免消费者的数据泄露。消费者的消费习惯和个人隐私都在消费券的兑换和使用过程中而被标记和留痕，应避免这些数据被交易、误用和滥用，使消费者蒙受损失。
政府部门在推出消费券时要科学决策和精准施策，实现政府部门的循证决策。各地政府应咨询消费券的专业人士进行政策设计，做到政策决策的科学。在各地政府推行消费券的同时，要加强中央政府部门的指导、监管和规范，避免出现不利于市场公平竞争的问题和廉政风险出现。与此同时，尽快对推行消费券的城市进行政策监测和评估，也有利于其他地区学习借鉴，使消费券的最佳实践经验可以得到复制推广。
来源：微信公众号：人大国发院，https://mp.weixin.qq.com/s/97JYoamK3r68QCsMSK4bng 发表时间：2020年4月22日
