亨廷顿的制度化理论认为，转型国家的政治稳定取决于制度化水平的高低。但转型国家往往会经历一个新旧交替的制度变迁过程，低制度化是这一过程的主要特点。那么，在制度化水平相对较低的情况下，国家究竟该如何保持政治稳定？本文认为，对这一问题的反思需要突破新制度主义过于泛化的制度和制度化概念，重新找回政治学研究的“结构视角”。本文提出新结构政治理论，认为结构化是制度化的前提，在低制度化条件下，国家需要较强的政治能力，并通过结构化行为和策略，塑造具有均衡性和整合性的关系结构，从而进一步为现代国家的制度化奠定基础。
一、问题的提出：低制度化与政治秩序
关于转型国家的政治秩序，亨廷顿在《变革社会的政治秩序》一书中提出一个经典命题：对处于现代化进程中的国家来说，影响政治秩序的不在于制度的形式，而在于制度是否有效。这一命题一度扭转了传统制度主义者对于特定制度形式的制度迷信。传统制度主义者主要关注国家在某些层面的关键制度对政权稳定的影响。相较而言，亨廷顿对于制度的认识超越了简单的“民主-威权”的制度形式论，进一步提出了解释国家转型的制度化理论。
制度化理论具有两个极其重要的贡献。第一，制度化理论进一步扩展了对制度内涵的理解，同时也深化了对制度与政治稳定间关系的认识。在制度化理论中，制度不再是宪政结构、政党、选举和法律制度等特定形式的正式制度，而是扩展为一个包括组织、程序、政策、非正式制度以及其他规范性制度的广义概念。正是从制度的广义概念出发，亨廷顿的制度化理论对转型国家可能采取的制度形式持开放立场，特别是对于中国等后发国家来说，这些国家可以按照自身传统和特点探索一种与西方国家不同的制度形式，并同时可以拥有较高的制度化水平。
第二，在对制度广义理解的基础上，制度化理论激发了许多研究者从功能角度而非形式角度探讨制度演变。诺斯认为，政治秩序的根源在于国家能否做出可信的承诺，而这种可信的承诺必须通过政治制度来提供。这一制度用简约的逻辑来说，是国家必须由“黏合性组织”发展成为“契约性组织”。艾森布鲁和罗宾森也从制度功能的角度出发，将制度分为榨取型制度和广纳型制度，国家实现现代政治转型的关键，在于将“榨取型的政治制度”转变为“广纳型的政治制度”。福山也修正了他对于现代国家制度形式的认识，他认为实现稳定政治秩序的制度应包含的三个制度原则是：有效国家、法治和负责制政府；而只有三个原则同时实现，才能真正地“到达丹麦”。
不过，在超越制度形式的西方模式的同时，制度化理论也产生出了某些意想不到的后果。第一，广义的制度概念产生了一个边界模糊且无所不包的概念，这一概念成为了后来新制度主义理论的核心。第二，即便是从制度的功能角度出发，诺斯等人的研究仍然形成了“坏制度”和“好制度”的类型划分，现代化的过程仍然被描述为从 “低级别制度”向“高级别制度”的变迁过程。亨廷顿的制度化概念也是如此，福山指出，制度化的“四条标准隐含一个概念，即制度是规则，或是重复的行为模式，比任何掌管机构的个人，都要活的长久。”
制度化理论及其后继的新制度主义者给予转型国家的关键提示是：制度的具体形式不再重要，但是一种稳定的制度形态仍然是转型国家的目标。但新的悬而未决的问题是：对于转型国家来说，其最重要的特点在于存在很强的制度更替。在制度更替的过程中，新制度的构建与生成并非会随着旧制度的解体自然到来，而是本身要经历一个较长时期的极其复杂的历史过程。迈克尔·曼指出，现代国家制度的形成有着如此复杂的因素，以至于结构化解释、经济论的解释、军国主义的解释都如此乏力，而必须采用一种“高级成形”的理论才可以描述。在这个过程中，一种常见的困境是，旧的制度形态解体了，但新的制度形态还未能完全建立起来。在新旧转换的历史进程中，国家究竟该何去何从？
二、“制度”的广义内涵及制度化理论反思
在约翰·伯吉斯、伍德罗·威尔逊、韦斯特尓·威洛比等学者为代表的旧制度主义中，制度概念有着清晰的定义，它主要指政治制度、宪章、法规、程序、行政管理规则等正式的制度结构。“它把政府组织和外显制度作为研究重点，几乎仅仅关注宪法、内阁、国会、法院和行政科层制度等等。”不过制度主义的理论缺陷也正来源与此：第一，它强调既定制度产生的根据而不是强调制度的变迁；第二，它主要关注对各种具体制度形式的历史研究，而非理论性研究；第三，它更关注规范性原则的说明，而不是归纳可验证的经验命题，其基调更接近道德哲学而不是经验科学。以外显制度和正式结构为研究对象的旧制度主义，尽管为早期民族国家建设的立章建制提供了理论支持，但另一方面却又无法满足对后期变迁社会中的政治对象进行科学研究和动态研究的需求。
结构功能主义和行为主义研究的出现，一定程度上弥补了旧制度主义的不足。在行为主义政治理论中，政治学研究开始向宏观和微观两个截然相反的方向深化。在宏观上以“结构”替代了“制度”，形成政治学研究的结构功能主义视角；在微观上开始研究个体的政治行为，形成了政治学研究的“行为者”视角。在某种意义上，“结构”视角和“行动者”视角是相伴出现的，对结构的“功能”和行为者的“角色”的拓展研究也是步调一致的，它具有三个方面的特点：第一，“行为主义”重视提炼和发展趋向于一般普遍性的理论，试图超出正式制度的视野，研究更为根本的结构维度。第二，由于“结构”的一般性和普遍性，“行为主义”得以对结构进行化约，并在此基础上进一步开展对个体行为的经验研究，关注变动的权力、态度和个体政治行为。第三，基于对个体行为的经验研究，“行为主义”更加强调结构与行动者之间的互动，并在此基础上发展了对于政治变迁过程的动态研究。
然而，行为主义理论最大的问题在于，这些新的力求追求一般普遍性的政治学理论实际上毫无“政治”的特征。当“结构”替代了“制度”、“行动者”替代了“国家”以后，这一时期的政治学理论实际上既无制度也无国家。正是由于这一点，许多学者开始明确地指出了行为主义的理论缺陷。由此，在20世纪80年代前后，政治学理论在反思行为主义的基础上，推动了研究范式的第一个循环，即重新找回制度。在此基础上，开始出现了政治学研究的新制度主义理论。
制度重回政治学研究的核心，具有两个方面的意义：第一，新制度主义把“制度”的概念从结构的概念中剥离出来。尽管“制度”本身并非是一个绝对明确的概念，并且在学者的论述中常常和“结构”概念混用。但制度还是有着与结构并不相同的内涵，制度强调各类社会和政治结构中更加稳定和规范的维度。斯科特指出，“制度包括为社会生活提供稳定性和意义的规制性、规范性和文化-认知性要素，以及相关的活动和资源”。第二，在政治学中，由于制度的形成、维持和演化都与国家高度相关，因此重新回归“制度”为找回“国家”埋下伏笔。对制度的回归和重视并不意味着对行为者主体性的反对，恰恰相反，新制度主义发展了对行为者主体性的认识，进一步将对个人主体性的强调发展为对国家主体性的强调。马奇指出，新制度主义的目标实际上仍然是政治的理性选择模型占统治地位，不过是从个人的理性选择模型转移到国家的理性选择模型。第三，通过回归制度和找回国家，新制度主义实质上发展了一种居于结构与行动者之间的中层理论，它以“制度-国家”为研究重点，从而使政治学研究实际上形成了“结构-制度/国家--个体”的多维结构。一方面，对于更宏观的结构来说，国家是一个具有相对自主性的行动者；另一方面，对于更微观的个体行动者来说，国家同时又提供了能够限制和影响个体行为的制度框架。
从行为主义到新制度主义的范式转变，实质上就是“结构-行动者”范式向“制度-国家”范式的转变。第一，两种范式共享有“环境-主体”的逻辑结构。制度在某种意义上也是一种结构性环境，国家在某种意义上也是一个维度的行动者，新制度主义将制度和国家从行为主义理论框架中剥离出来，从而创造了一种结构与行动者之间的新的中层理论。第二，两种范式都是基于“环境-主体”互动视角的理论。尽管从结构功能主义开始已经注意到个体角色对结构功能的调整适应，但在新制度主义中，由于国家既受到制度结构的影响，同时也能够塑造制度，因此更加明显地强调“环境-主体”之间的互动过程。第三，不同政治理论之间的差异是对于“环境-主体”之间互动空间的理解不同。在两种范式转变过程中，出现了形形色色的政治学理论，在某种意义上它们只是对特定主体在环境系统中所能获得行动空间的不同理解。理性选择理论和回归国家学派更为强调行动主体的自主性，而政治系统论和社会学制度主义等理论则更强调环境对行动主义的结构性影响。
不过，新制度主义所找回的“制度”又有新的特点。新制度主义对制度的定义是广义的，对制度的研究持开放、广泛、动态的视角。因此，这里所定义的“制度”，实际上既包括正式制度，也包括某种非正式的结构关系。或者在某种程度上讲，制度与结构又似是而非的差别，但无清晰明显的界限，盖伊·彼得斯指出，新制度主义所指的“制度”的最重要因素是，“它在某种程度上是一个社会和／或政体的结构性特征。这个结构或许是正式的（立法机关、公共官僚机构或者法律框架），或许是非正式的（组织的互动网络，或者一套共享规范）。”
因此，新制度主义对制度采取了最宽泛的定义，以至于只要是超越个人的某一种政治的、社会的、群体的互动模式都能够被看作是制度。第一，制度意味着超越个人，意味着对个人行为的影响、约束或管制。制度指涉由个人组成的一个个群体，这些群体基于行动者之间的特定关系，按某种可预见的互动模式而组成。它一定能够约束个人行为。其约束也许是正式的也许是非正式的。第二，制度成员应该有某种共享的价值和意义。制度意味着一定程度的认同，意味着对行为进行非暴力的约束或管制。第三，制度意味着其一旦形成，便不能够被随意改变，制度对社会的影响具有一段时间的稳定性。第四，制度甚至还包括没有明确的形式的“文化性规则复合体”，伯克与拉克曼就提出，制度是“那些个体应对他们自己的实在所经验的符号系统，是个体所面临的一种外在的和强制性的实施的存在。”第五，制度不再被仅仅限定在国家的层次上，制度理论开始和形形色色的组织研究联系起来，国家只是组织的一种类型。
有趣的是，当制度的内涵被泛化以后，新制度主义者立即面临着新的理论困境：制度似乎是无处不在的。很难想象制度在某一领域、某一时间或某一层次上是不存在的。如此一来，制度在政治学研究中的解释范围大大扩张，但是其解释力却在某种程度上有所降低。问题是显而易见的，当所有的政治和社会现象都可以用宽泛的制度概念来解释时，“制度”似乎解释一切，但同时好像又什么都没有说清。
受广义制度概念的影响，制度化也成为一个十分广义的概念。艾森斯塔特认为，制度化是社会行为规范系统的架构朝向解决社会生活中某些重大问题的方向发展斯森认为制度化是有价值的行为规则、程序、模式的创造与持续，这些规则、程序、模式能够促进一个组织内部新主张、新需求之间的协调。亨廷顿试图从制度化的程度和水平层面对制度化进行定义。他认为，制度化包括四个层面，一是适应性，可以从组织的存续实践、领导人换代次数、职能的变化来衡量；二是复杂性，可以从下属组织的数量与专门化水平来衡量；三是自主性，从组织独立于其他社会团体和行为方式而生存的程度来衡量；四是内聚力，则可以从组织的团结性来衡量。有学者将制度化与稳定作为相互包含的概念，杰普森认为，制度本身意味着一种形成一种稳定的社会秩序和模式，制度化是指这一社会秩序和模式的稳定状态或特征的形成过程。
还有一些新制度主义者将制度化的概念与行为者对制度的认同度联系起来。贝格尔和卢克曼认为，制度化现象出现在各类行动者惯例行为相互类型化的时候，先于制度化的一系列惯例性行为是行动者或某个特定行动者在某个时间、以共同的方式，在一定的社会背景下开始担负某种角色时形成的。而鲍威尔认为，制度化是迫使一部分人在遇到挑战时变得与其他遇到同样挑战的人类似的一个强制性过程。从认同的角度出发，萨奇曼更直接地将制度化与合法性的概念关联起来，认为某种程度上合法性和制度化就是同义词，制度化就是对实体行为的必要性及符合既定社会道德、价值、信仰、规定等的普遍化的认同和设定构成。
从上述各个学者纷繁复杂的定义来看，“制度化”至少包括有三个层面的内涵：第一，制度化首先可以指制度变迁的一种历时性过程。塞尔兹尼克指出，制度化是有序的、稳定的社会整合模式，从不稳定的、组织松散的和狭隘的技术活动中出现的过程。制度化的过程不是随意的，而是有方向的，是从不稳定和无序走向稳定和有序的过程。第二，在制度变迁的过程中，制度化也可以用来直接描述一种更加有序和稳定的属性和状态。亨廷顿认为制度化应该用组织的凝聚性、复杂性、自主性、适应性四个方面来定义，这时他显然描述的是制度的属性和状态，或者说定义的是制度化的程度和水平。第三，在制度产生的过程中，行动者需要被视为“一种原因性的能动者”，行动者的意图和行为在制度化过程中起着十分重要的作用。从这个意义上讲，制度化不仅仅能被看作是一种客观的演化过程，或者是一种稳定而有序的属性和状态，而是还可以有第三种含义，即描述一种有主体有意图的行为和策略。
表1：“制度化”概念的三个层面（略）
关键的问题在于，“制度化”在不同层面上的含义在许多学者的作品中经常是不加区别的混合使用的。这种混合性带来了对制度变迁过程的简约性理解，也重新塑造了一个新的“制度化解释的神话”：在转型国家和制度变迁过程中，制度化是制度变迁的终极目标；制度化伴随制度变迁过程的始终；制度化同时还是国家转型的主要策略和路径。
“制度化解释的神话”给新制度主义政治学理论带来了不可避免的内在矛盾。制度化理论认为，从制度转型的结果看，制度化程度高，国家就比较稳定，制度化程度低，国家就面临失序；制度化程度高，推动现代国家建设的努力就较为成功，制度化程度低，国家推进现代化的努力就意味着失败。但在政治实践中，对于具体的转型国家来说，制度化水平与稳定程度的简单关联就遇到了三个未曾解决的问题：第一，在较高水平制度化到来之前，转型国家是不是一定要面临社会失序或国家崩溃的悲观前景？特别是对于后发国家来说，有没有稳定有序地实现制度转型的可能？第二，在较高水平制度化到来之前，由于制度不再是国家治理的有效手段，国家究竟该采取何种政治行为，使制度替代的过程中从无序走向有序？第三，在制度转型的过程中，国家行为是否能够找到一般性或普遍性规律和原则，从而为理解转型国家的政治过程提供新的理论资源？
三、从“制度化”走向“结构化”的政治理论
正是由于创造了一个无所不在的制度概念，经典的制度化理论常常只考虑制度的成熟程度，而较少考虑制度的有无问题。新制度主义认为，制度作为一种规则，可以分为不同层面，其中，较高层面的规则会对低层面规则产生一定的影响。即便在正式制度缺失的情况下，社会层面已有的非正式制度也可以对制度化过程起到非常重要的作用。福山认为，“利用一系列正式的协调机制，比如契约、登记制、各种规章和法律体系等等，完全可能打造完美的肌体；不过，非正式规范可以大幅减少经济学家所谓的交易成本，即对契约进行监督、缔约、调整和强制执行所需的费用。在某些特定情况下，社会资本还可以造就高水平的社会创新力和群体适应能力。”
然而，转型国家的一个至关重要的特点在于，它通常要经历深刻的制度替代过程。从现代化转型的宏观视角看，现代化转型包括社会、经济、政治体制向现代类型的变迁，“它从17世纪至19世纪形成于西欧和北美，而后扩及其他欧洲国家，并在19世纪至20世纪传入南美、亚洲和非洲大陆。”从体制转型的微观视角看，转型或者意味着政治制度的民主化，或者意味着经济体制的市场化。但无论是宏观还是微观视角，转型都有很强的替代性，意味着一种制度类型对另一种制度类型的替代，它会带来大规模的制度变化，对人类社会存在着根本性的质的影响。[[iv]]诺斯的研究指出，从脆弱性有限准入秩序向成熟性有限准入秩序的转型过程，是制度演化的中间阶段，对这个阶段做更深入的理论分析更有价值。
转型不仅仅是一般意义上的制度变迁，而是还会经历一个旧制度消亡和新制度产生的历史过程。斯科特指出，对制度的研究，需要把制度产生和一般的制度变迁区分开来，“新制度并不会凭空出现，它们总是挑战、借鉴并不同程度地取代先前的制度。……如果研究者主要关注新的规则、理解和相关实践的产生过程与条件，那么实际上它们就是在研究制度的创造。……然而，如果研究者关注的是既有的一套信念、规范和实践如何受到挑战、逐渐失去合法性或不能扩散开来，被新规则、形式和脚本所取代，那么实际上他们就是在研究制度的变迁。”
在此方面，新制度主义理论暴露出了它的理论局限性。在制度变迁方面，政治学的新制度主义通常有两个层面的解释：第一，强调传统的历史背景和历史结构对于新制度的产生的重要作用，因此产生了路径依赖理论；第二，强调特定的历史机遇，或者是特定历史人物、组织或机构的主体行为，会推动产生关键时刻的特定制度变迁，即历史关节点的研究。但是，这两方面的解释实际上都是将转型的历史过程或者诉诸历史惯性，或者归因为历史偶然性。马洪尼指出，许多对路径依赖的研究通常也强调历史偶然性：早期发生的事件具有偶然性，无法根据它之前的或初始的历史条件来加以解释；一旦偶然性的历史事件发生，就会产生一种惯性，使之后发生的事件朝着某一特定的结果发展。[[vii]]米歇尔指出，依赖于路径依赖和关节点研究的历史制度主义并不能给制度变迁提供足够的解释，甚至把制度当成了一个摸彩袋来随意凭运气解释。
出于对这一问题的反思，许多学者开始明确地在制度范式外寻找新的解释。有的学者开始关注“结构性”先行条件及非个人因素对制度转型的重要性。埃文斯对国家转型的研究指出，一些国家能够成功进行社会工业化转型，另一些却很糟糕，因为“国家不是前篇一律的，他们在内部结构和国家与社会关系方面相差悬殊。”米格代尔在《强社会与弱国家》中的提出的核心论题是，如果不首先理解社会结构，将无法理解第三世界国家的政治能力；国家的能力，尤其是其实行社会政策、动员公众的能力，和社会结构十分相关。瓦尔德纳在《国家构建与后发展》一书中提出的观点结合了上述几个方面：一是要重视“制度起源”的研究；二是精英选择非常重要，是国家精英而不是社会集团采取行动来构建联盟。三是结构性环境特别重要，“我关注结构性环境的约束与机会，而正是结构性环境决定了选择的可能性。但是结构和行为在不同案例中有不同的组合方式。”
上述这些研究都进一步深化和修正了对制度化理论的理解。正是在这一基础上，许多学者对后发国家转型的具体历史研究开始跳出了制度化概念的话语局限。列如弗雷斯特对冲突后脆弱国家的研究指出，在构建一个运行良好的冲突后治理结果的过程中，最首要的不是制度因素，而是政治因素，包括恢复政治合法性、确保包容性、实行有实施意义的分权改革，以及进行中央政府和地方行为体之间的谈判。这些只有通过国家的结构性重构才有可能。因巴尔通过对印度和以色列的比较研究指出，在族群、宗教或民族分化的社会，制度化问题的解决可能需要好几个世代，“当人们在长期持有的规范和价值上存在不同意见的时候，共识形成的条件就不会具备。”斯奈德等人对新兴国家的研究，同意族群结构的稳定对于制度的形成具有重要影响。他认为，投票制度可能成为加剧政治冲突的工具，“一旦开始投票，不成熟的选举可能会加重而非调和社会中的族群分裂”。马姆达尼对殖民地历史的国家的研究指出，现代政治中有一种间接统治形式，差异管理。制度化并不总是保证政治社会中平等公民权，在殖民地政权下，无论政治中的还是社会中的差异都被一同制度化。
上述学者的研究对理解制度的变迁和转型提供了一系列重要启示：第一，制度的转型期并不等于历史突变期；换言之，历史关节点并不构成制度转型期的全部。历史关节点可能塑造了社会中重要的结构性关系，但制度转型和制度化往往需要持续较长的历史时期才能完成。例如，李普赛特和罗坎的研究了历史关键时期的结构性分裂直接塑造了政党制度等正式制度，但这些结构性分裂都不是偶然发生的。第二，制度并非是理解国家转型的万能答案，制度的形成和巩固往往需要相应的结构性前提和条件，从制度变迁的过程角度看，“结构”依然有效。第三，结构与制度不同，结构也会变迁，但结构的变迁既可能发生在历史关节点，也可能发生在稳定的制度化时期。第四，结构变化是国家和社会的共同产物，但作为社会的整体性变迁，结构转变更显著地依赖于国家行为。例如有学者指出，政治机构在历史关节点中的作用，主要行动者的政治互动和决策都极为重要，他们可以通过策略和观念变革来实现嵌入新合法机构的战略。
从“找回制度”到“关注结构”，意味着比较政治学研究范式开始了第二个循环。但问题在于，在社会科学中，与制度概念一样，结构概念也具有同样的模糊性和广泛性，在许多学者的研究中，结构甚至往往和制度概念是相互混用的。因此，当我们再次重提“结构”的重要性时，对“结构”概念究竟该如何进行定义？
在结构主义的脉络中，列维·施特劳斯认为智力和生理结构决定可观察的社会关系；索绪尔强调语言结构对社会关系的限定；马克思从生产结构中来解释社会变迁的总体模式，而涂尔干把社会结构看作为一个有机系统。无论是施特劳斯、索绪尔、马克思还是涂尔干，都对结构采取了一种实体性的解释，这种对结构的解释对后续结构主义的研究影响深远。传统的结构主义者常常把结构设想为一种建筑或是一种人体骨骼，这种生物学和建筑学的比喻使得结构概念在社会科学中具有了“实体性内涵”，而这种实体性内涵被广泛地移植到了社会科学中。结构的实体性解释带来两个方面的问题：第一，结构的人格化往往带来结构主义的决定论，从而挤压了社会科学中主体性解释的维度；第二，结构作为一种稳定的实体，常常很难将其从制度、文化等概念区别开来。
由于认识到生物学比喻给结构概念带来的混乱，戴维·伊斯顿为政治学研究提出了一个结构的替代性解释，结构“或许并不被视为标的物的内在特质，而是被视为存在于时空中的具体客体本身，就像那些椅子摆放在一起一样。椅子形成的圈就是结构。”换言之，结构就是一种关系维度，它代表这一整套稳定交互作用关系之间的构成。伊斯顿反复强调社会科学与生物学之间的差别，“一个人反复表达的政党或政策偏好、政治角色诸如政治领域或代表或党魁相关联的重复行为（稳定模式）、冲突模式等等，是体现局部政治现象的结构。结构和行为之间紧密交错。但是，对于自然科学家来说则不是这样。当生物学行为诸如生理过程停止的时候，解剖的结构还在那里。但是当社会活动停止了，结构就消失了。”
结构的关系性解释，而非实体性解释，对于政治学的研究至关重要。正是在这一意义上，我们得以将结构和制度区分开来。制度一般具有明显稳定、客观、独立的形式，而结构与行为密切相关，更多地表现为不同要素之间的关系。第一，结构一般指代社会要素之间的关系，在政治学研究中更多地表现为社会群体之间的关系。斯考切波在研究社会革命问题时明确提出，当提到“结构”时一般指阶级与阶级之间的关系、阶级与国家之间的关系以及国家与国家之间的关系。第二，在既有政治学研究中，在考察结构性因素时，一般用结构来解释社会冲突，用制度来解释社会整合。但本文认为，在制度（具有稳定形态的制度）缺失的情况下，通过对结构关系的调整和维持都能够形成整合性的社会关系。
结构并非总是稳定的，当社会要素之间形成相对稳定的行为模式时，就实现了“结构化”。结构化往往依赖于行为者有意识的行动，吉登斯认为，结构不仅影响行为，而且行为者的自主性行为也能够塑造和改变结构；而结构化就是行为者秩序化的社会实践。而这种社会实践的基础依赖于行为者的结构化能力，即利用规则（深层的和浅层的）和资源（权威性资源和分配性资源）创造差别的能力。借鉴吉登斯对于结构化的研究，从关系结构的维度，结构化概念具有如下几个方面的内涵：第一，结构化首先意味着承认界限和差别，承认社会分化，并且这种社会差别和社会分化能够被社会成员所认同；第二，结构化意味着不同类型要素和群体之间的整合性关系；结构化意味社会的“有机化”，即在承认社会差别的基础上能够实现各类社会资源的社会凝聚，社会次序、社会平衡和社会绩效。第三，结构化有更加明显的主体性特征，特别强调国家的主体性策略和行为。具体来说，结构化具有状态和主体两个层面的含义，在状态的层面上，结构化意味着制度结构或关系结构的相对稳定和社会整合；在主体的层面上，结构化的过程就是一定的行为主体通过策略和行为的综合性运用协调不同因素之间关系的过程。
结构与制度不同，“正式结构指的是对政治互动模式的设计，不是指实际的政治制度”。在此基础上，结构化与制度化也不同，结构化往往意味着社会群体和社会要素之间形成了合理有效的互动模式，但这一模式并非一定是长期稳定或正式规范的。在此基础上，本文尝试对国家转型与政治秩序提出一个新的解释框架，即新结构政治理论。包括五个基本观点：第一，在规范的制度体系尚未建立，制度化水平还相对较低的情况下，转型国家的政治稳定表现主要取决于国家的行为。第二，制度化可以带来政治稳定，但同时国家的结构性稳定也是制度化的先决条件。第三，制度是可以被建构的，行为体可以去建构现实和行动领域，并较少地受到制度限制。第四，一个国家的政治秩序以及政治表现，主要依赖于国家对于社会的结构化能力和策略。不可否认创设制度和推进制度化是国家统治和行为的一个部分，但国家可以采取的行为和策略绝不仅仅只是制度。第五，国家的行为也会受到国家转型早期的历史背景和宏观结构的限制。
四、现代国家转型的“新结构政治”理论框架
通过将结构化概念从制度化概念中剥离出来，将现代国家构建的结构化进程与制度化进程分离开来，我们就能观察和认识到国家转型更为丰富的面相。在现代国家建设，特别是在国家转型期，国家不能被仅仅看作是一个既定制度框架制约下消极角色，而是往往发挥着积极的政治功能，在现代化转型和现代国家构建中发挥着主体性的作用。在转型过程中，作为最重要的行为主体，国家不能仅仅关注制度的形式，而是要更多地关注制度背后的结构。在某种意义上，在以制度更替为特征的转型期，国家自主性作用的发挥关系着现代国家建构和制度转型的成败。
（一）结构化是制度化完成的前提
那么，转型国家如何能够在制度化水平较低的情况下实现政治稳定？本文认为，在制度化水平较低的情况下，政治稳定的前提在于，国家要综合运用各种策略实现社会关键要素的结构化，即既要塑造形成整合性的关系结构，同时也需要解决在历史传统和历史关节点中遗留的结构性难题。
作为现代政治最重要的行为体，国家既不能天然地被假设在一个给定的制度背景中，也不能被假设为总是以制度为载体在运作。稳定的制度条件和以制度规范国家行为都只是现代国家才具有的规范特征。而在特定的转型条件下，制度的功能和作用往往不是既定而是缺位的。在这种条件下，制度会经历一定的断裂和缺位，其速度可能是长期的、和缓的，也可能是短期的、急剧的。在制度缺位或制度重建的过程中，国家的行为至关重要。一方面，相较于形形色色的社会力量来说，国家是最重要的制度供给者，国家既能够通过强制、政策、利益引导等多种形式重建制度和推进制度化，同样国家也可能破坏、阻碍以谋求中断某些制度化进程。另一方面，在制度化水平较低的情况下，国家在重建和调整制度的同时，也能够而且必须通过一定的手段影响和重塑社会力量和社会结构。从某种意义上说，结构化和制度重建是国家实行政治统治的两个手臂，社会的结构性变化为制度重建创造基础，而同时制度重建也为社会结构性变化提供规范。二者之间的协调互动可能塑造政治稳定和发展，二者之间的断裂失衡也能带来社会分裂和动乱。
在制度更替或断裂期内，旧的制度已经随着社会变迁而被摧毁，而新的制度还没有能够建立起来，国家的整体制度化水平比较低。在此情况下，一个国家的政治稳定以及其他政治表现，主要依赖于国家对于社会的结构化能力和策略。国家对于社会的结构化主要目标是产生社会凝聚和构建发展次序，主要包括安排社会资源结构、组织结构、利益结构和发展结构。一是整合社会资源，转型国家首先要解决资源匮乏问题，在制度缺位的情况下，国家首先要有能力通过一定方式和手段汲取社会资源，从而一方面维持国家运转，另一方面应对公共需求；二是吸纳社会组织，转型国家要真正形成有效的现代国家权威，就需要实现对社会的渗透，其中最重要的是对非国家的社会组织的渗透和吸纳；三是调节利益结构，自由资本主义强调市场对于社会利益调节的自发性，但同时也不能否认国家对于利益调节的重要作用，特别是在制度未到位的条件下；四是安排发展次序，战后新兴国家所面临的首要问题就是应对“后发展”，在制度化水平较低的情况下，转型国家的发展往往需要依靠一定的发展主义，依靠国家能力的规划、调整和促进社会发展。
图2：现代国家建构的结构化进程（略）
（二）国家结构化策略会影响现代国家的转型路径
在不同的转型国家，国家结构化的后果可能会各不相同，有的国家能够通过结构化策略实现暂时性或阶段性的社会均衡，有的国家能够通过结构化策略塑造强大的国家权威，而有的国家经历了结构化的失败，而出现社会分裂和社会冲突。不过无论如何，在制度化到来之前，国家有较大的行为空间和周旋余地去影响和塑造社会，国家有更强的提升国家权威的意愿，国家也负担着更大的形成国家理性和塑造国家发展的职责。
现代化的过程既是一种深刻的制度转型，同时也带来根本性的社会变迁。社会转型的过程和制度转型相互影响，社会转型会带来制度转型，而制度转型也会引发社会转型。对于世界现代化历史进程来说，由于社会转型和制度转型往往并不同步，使得不同国家转型的时序和路径有着根本不同。从国家转型的起点来说，有的国家社会转型开始在前、制度转型开始在后，而其他的一些国家制度转型开始在前、社会转型开始在后。就前者来说往往变现为一种诱致性的制度变革；就后者来说往往表现为一种强制性的制度变革。转型国家的主要特点在于制度存在着很强的更替。在制度转型开始以后，不同的社会条件也会导致不同国家的转型路径不同（如下图）。
图3：转型国家制度变迁的不同路径（略）
社会转型与制度转型存在着根本的不同。对于社会转型来说，旧社会的解体和新社会的诞生是相辅相成的一个过程。在现代化过程中，传统社会因素的逐步解体和削弱，本身就是现代社会因素不断孕育不断生长的过程。旧的因素的退却正是新因素产生的一个结果。然而，制度转型却完全不同，旧制度的解体和新制度的产生可能是并不相干的的两个过程，有的国家在旧制度解体以后，新制度始终没有被建立起来，其中有的国家经历了长期的动乱和政治衰败，成为了失败国家（failed state）；而另一些国家虽然建立新制度的雏形，但制度化的水平并不高，规范性制度相对比较脆弱，制度调整比较频繁，面临着相对严重的政治和社会问题，从而成为脆弱国家（fragile state）。
（三） 结构化的成败取决国家是否具有较强的政治能力
制度化水平相对较低的条件下，要完成结构化过程，要先要求国家具有较强的权威和政治能力。结构化就是国家运用政治权威和政治能力整合社会资源、协调社会利益，聚合社会组织、安排发展次序的过程。成功的结构化能够使社会的各种结构关系各安其位并都有一定的发展空间，这就需要国家具有解决结构性问题以及推动社会发展的能力，即民族国家的政治能力。
在转型过程中，国家要实现政治稳定必须要面对三个方面的目标：第一，国家必须有能力应对各种各样的经济和政治危机，即国家能有效应对危机；第二，国家必须能够在多元分化的社会基础上能够形成整合性的阶层关系，即国家能有效建构支持；第三，国家必须能够持续推动发展，即国家能有效推动经济增长。与上述三方面的目标相适应，要实现结构化三方面目标就需要国家有较强的国家能力：
图4：转型国家的结构化理论（略）
第一，资源汲取能力。在转型过程中，国家往往要面对一些突发性危机，包括公共危机、经济危机等等。国家要有效应对各种挑战和各类政权危机，其前提条件是有足够的资源汲取能力，这种能力主要表现在两个方面，一是财政税收能力，国家的财政能力是国家应对危机的基础；二是社会动员能力，在应对危机的过程中，国家不仅需要“财”，还需要“人”和“物”，因此资源汲取还表现在国家除征税以外对社会成员的动员能力。
第二是抑制分化能力。除应对突发性危机外，国家的政治稳定还需要能够建构社会各个阶层对政权的政治支持。在此方面就需要国家有较强的抑制分化能力。涂尔干认为，现代社会以社会专门化和分化为基础，但是社会分化如果超出一定的限度，也会对社会的结构性稳定带来威胁。而波兰尼指出，现代社会的核心特征是经济与社会分离，并且市场的分化会以其扩张能力逐渐地宰制社会，这时社会就产生出要求国家保护的需求。因此，现代国家作为一个发展型的角色，建构社会的政治支持就需要有抑制社会分化的能力，包括市场分化、文化分化、宗教分化等等。
第三是促进增长能力。国家经济上的失败会转化为政治稳定问题，同时经济增长的速度还会影响到国家的税收，因此国家的促进增长能力对国家的政治稳定至关重要。国家促进增长的能力也可以分为两个方面，一是发展次序，即国家必须妥善解决好发展重点和发展的优先性问题；二是发展绩效，即国家必须能够切实促进国家的经济增长率并提高社会的生活水平。不过，促进增长能力在一定情况下会与抑制分化能力相冲突，国家如果过度地干预市场分化，往往会伤害经济发展，而快速的经济发展也可能会减弱国家干预市场的能力。因此，国家在选择发展策略时需要在一定程度上实现抑制分化能力和促进增长能力之间的平衡。
五、结语
一个国家之所以是转型国家，其关键在于该国家经历了一个制度转型，或者是制度替代的过程。在这一过程中，制度的根本性更替会带来一个制度化水平相对较低的历史时期，这成为多数转型国家都要面临一个政治难题。在这一阶段内，构建政治秩序将是国家建设的核心目标。如果国家不能够维持基本的政治稳定，经济现代化和政治制度化的进程将被打断，国家将变成脆弱国家或者失败国家。新结构政治理论认为，在制度化水平相对较低的情况下，国家通过对各种社会要素的结构化来构建政治秩序。国家要选择一系列的行动策略来妥善安排各种社会要素之间的关系，并在此基础上形成整合性的结构关系和有效的发展次序。同时，国家究竟会采取什么样的行动策略，并不是由国家单一地、完全主动地去决定的，而是受到国家所面临的历史情境和结构性背景的影响。历史背景下的结构关系往往构成了国家行为的限制性条件。
来源：政治学人，https://mp.weixin.qq.com/s/ZfGtrSODqEmK7cDKL8bilQ 发表时间：2019年12月28日
