浙江省义乌市是全国33个农村土地制度改革三项试点地区中，首批以宅基地制度改革试点为重点的15个试点地区之一，自2015年开展宅基地制度改革试点探索，积累了较为丰富的经验，形成了一批制度成果。2018年，内蒙古和林格尔县也获得授权，同步开展宅基地制度改革试点。参照义乌的实践经验，和林格尔主要探索了宅基地有偿使用制度、宅基地自愿有偿退出制度、宅基地转让制度以及宅基地取得方式，同时，在实际操作中充分体现了自身的特殊性。
两地改革基本情况对比
宅基地布局及管理的改革基础差异较大。位于内蒙古自治区呼和浩特市南部的和林格尔县，村庄建设用地面积占城乡建设用地总规模的62.8%。该地区宅基地的主要特点是：单个农户占地面积大，户均达800平方米左右；利用呈现多功能性；农民住房之间距离较近、集中分布，村庄之间距离较远、分散分布。位于浙江省中部的义乌市，是全国县级市里唯一的国家级综合改革试点地区。其宅基地的主要特点是：人均占地低于国家标准，在96平方米左右；距离城市较近的村庄，宅基地用途多样，集约化程度较高；距离城市较远的村庄，由于大量劳动力外流，宅基地呈现一定程度的闲置。
宅基地制度改革试点的基础工作有所不同。和林格尔的具体做法：一是调查摸底，通过填写“四表三册一清单”掌握农村宅基地使用现状以及自愿有偿退出、自愿有偿使用宅基地农户情况，建立网络信息数据库，健全地理信息平台和业务办公平台；二是规划编制，组织人员编制乡村土地利用规划和村镇建设规划，发挥规划引领作用。义乌的具体做法是：利用规划编制控制宅基地总规模，城镇规划范围外的村庄编制村庄建设规划，建立“一镇区（一城市分区）+中心村+保留村”的镇村规划体系。
探索实践了宅基地有偿使用制度不同方式。和林格尔主要探索了竞价选位方式和分类收取有偿使用费方式，规定宅基地超标面积部分、多宅多占部分、通过继承方式或其他方式使非本集体经济组织成员占有和使用宅基地等三种情况，要交纳有偿使用费。义乌对超标面积部分按照宅基地基准地价收取有偿使用费；对于宅基地资格权通过无偿方式分配取得并且还没有落实到地块上、自愿退出宅基地的，通过村集体统一回购，有偿调剂给本集体组织其他成员；同时，以公开竞争的方式竞投宅基地落地位置。
不同程度地探索了宅基地退出制度。和林格尔对宅基地超占面积部分等上述三种情况实行无偿退出；对其他情形实行农户自行选择资金或实物补偿方式实行有偿退出；乡镇政府牵头成立养老机构，鼓励无子女、空巢老人等退出宅基地后到养老机构养老。义乌主要探索了“集地券”制度，对宅基地使用权人自愿退出的宅基地以及其他废弃闲置的建设用地进行复垦，经验收合格后转为建设用地指标，由自然资源主管部门发放“集地券”，可进入市场交易，初次交易收入在扣除土地整治等成本后，合理分配给村集体经济组织和农户个人；退出宅基地的农户可以选择参加城乡新社区集聚居住或者纯货币化安置补偿两种方式进行安置。
探索了各具特色的权益保护与取得方式。和林格尔对常住户数15户以上的地区探索完善面积法定的“一户一宅”分配制度；15户以下的地区探索集中建设、多户联建等方式；对有能力在县城区发展控制区以外自建住宅的，统一规划建设每户建筑面积60～140平方米的村民住宅；没有统一规划建设能力的，每户宅基地面积不得超过600平方米。近郊建设用地紧张的村庄，探索通过经济适用房等政策，集中建设农民公寓、农民住宅小区。义乌则是在城镇规划红线内，集聚建设城乡新社区：农民可以按照1∶5比例将合法宅基地面积或人均宅基地分配面积置换成集中统建的高层公寓等，置换可公开交易，也可由政府按权益保护价回购，实现货币化补偿；城镇规划红线外，近郊村按总规模控制实施更新改造，远郊村推进“异地奔小康”工程。
探索了促进农宅“流动性”的不同管理方式。和林格尔建立了集体内部流转管理系统，允许以转让、出租等方式将符合村镇规划的宅基地流转给本村符合宅基地申请条件的成员或村集体经济组织。义乌建立了农村宅基地基准地价体系的，试行宅基地使用权（住房财产权）可以凭借不动产权证抵押贷款；推动农村闲置房屋的盘活利用，允许农房出租。
两地经验对比与总结
从共性角度看，两地改革目标相似、措施相近。都以实现农村土地的集约利用、促进城市化合理发展、实现乡村振兴战略为目标；改革都重视制度性供给，探索与当地实际情况相适应的宅基地有偿使用制度和宅基地退出机制等。
从差异性角度看，两地侧重点有所不同。和林格尔的宅基地制度改革侧重完善宅基地的权益保障与取得方式、重视宅基地的保障性；义乌的宅基地制度改革更注重完善宅基地用益物权，逐步提高宅基地货币化置换比例，促进宅基地配置市场化的实现。
从宅基地制度改革一般规律性看，通过两地的经验对比总结，可得出以下结论：
因地施策的差别化逐步凸显。经济发达地区城镇开发边界内以及近郊村的宅基地，区位条件良好，潜在升值空间较大，将宅基地全部退出置换城市住房，能够促进农民市民化，实现土地优化配置。经济欠发达地区的宅基地以及位于发达地区远郊村的宅基地，具备统一规划建设村民住宅条件的，可以通过旧村改造，进行集中统建、多户联建提升土地利用率，实现宅基地优化配置。此外，在宅基地有偿使用方面，地方差异性也比较突出。在经济发达地区，区位因素对于土地价值的拉力作用更为明显，建立与完善宅基地有偿调剂和有偿选位的宅基地择位竞价机制更为重要。而经济欠发达地区更为主要的是提高其持有成本，促使超占宅基地逐步退出。
由产权模糊不明向落实、完善产权转变。从制度供给层面看，宅基地闲置的一个重要原因是其产权界定的模糊性。在宅基地明确产权主体的前提下，受级差地租的影响，也会产生土地流转的收益。其次，农村住房确权登记颁证是保障农村居民住房权益、促进农民住房财产权抵押担保等的基础工作。只有建立更加明晰的产权体系，才能促进农村宅基地的有效流转，实现宅基地的集约利用。
数字信息技术与管理层面的结合。和林格尔建立了宅基地基础信息数据库，并将其与不动产统一登记数据库对接。通过对农村宅基地实行大数据动态监测与管理，能够实现农村宅基地各项数据的定期分析和预测，为宅基地监管、优化利用、合理规划等工作提供基础数据支撑。这是一个值得借鉴的做法。
统筹管理散乱无序的土地资源。义乌市的“集地券”模式，实质是土地发展权借助市场机制实现空间流动，是发展权价值在宅基地上的显化，既能调节地区发展不平衡带来的土地需求不平衡问题，又能够减少闲置宅基地数量，进而实现区域内土地的集约节约利用。
政策改进思路与建议
发达地区的宅基地改革大多以市场化为核心，以宅基地退出为主要目的，需要建立起完善的流转机制，发挥市场配置作用，促进城乡土地要素合理灵活流动，实现农村土地资产化。欠发达地区受制于经济社会发展水平，大量宅基地处于闲置、半闲置状态，加之农民的土地财产意识不强，宅基地的社会保障功能仍居于主要地位。为此，笔者提出以下改进思路与建议：
促进供给侧与需求侧的平衡。改革需要与地方实际相结合，尊重区域发展差异的客观规律，保证土地制度供给侧与需求侧的平衡，实现宅基地改革推进的地区差异化。经济发达地区应逐步稳妥放开供给侧的限制，逐步推进宅基地财产功能实现，促进市场机制深入发展优化。经济欠发达地区仍应该侧重宅基地的保障性，在政府的合理引导下，促进农村地区土地利用集约节约化，保障好农民的居住权益。
促进政府与市场关系的协调。政府应承担建立土地市场体系的作用，比如建立宅基地地价体系，完善土地流转中介组织，提供统一流转平台，引导土地市场的培育形成，规范市场交易行为等，推动农村金融市场的发展，为发挥市场的决定性配置作用创造条件，同时对市场的运作进行合理监督管控，实现政府与市场两只手的协调配合。
促进正式制度与非正式制度的融合。要通过完善法律法规体系设计、利益分配机制等实现宅基地正式制度完善，同时也要重视乡规民约、意识形态等非正式制度的重要性。
来源：微信公众号“中国土地”，https://mp.weixin.qq.com/s/J-AA4Ynl7rbiuQMZSYbPSA 发表时间：2020年3月3日
