中共中央国务院发布的《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，提出“形成以国土空间规划为基础，以统一用途管制为手段的国土空间开发保护制度”，正式确定了国土空间用途管制的制度框架，也预示用途管制运行模式与机制发生了重大转型。社会主义市场经济的基础是产权明晰与产权保护的现代产权制度。以2007年颁布的《物权法》为标志，现代产权制度逐步建立。但是，由于体制的分割，目前尚未形成一套基于现代产权制度的用途管制体系。用途管制是公权力对物权的激励与制约，而土地相邻关系则在用途管制中发挥着重要作用。在用途管制中，无论土地如何使用，都会对周边的土地使用产生正面或者是负面的影响，形成社会极为关注的相邻关系。本文从相邻关系的概念出发，阐述了用途管制中的相邻关系界定与表现形态的变迁，分析了规范财产权利的先占原则、引导土地资源有效利用的科斯定理对界定相邻关系的意义，探讨了公法制度下对相邻关系的制度设计，以期为国土空间规划法制体系的建立提供建议。

1. 用途管制与相邻关系

1.1 相邻关系的含义

由土地、房产、构筑物等组成的不动产是社会经济发展的载体，而相邻关系则是对不动产支配的排他性权利的重要组成部分。相邻关系是《物权法》的重要概念，其含义是不动产的相邻各方因行使土地或者建筑物等不动产的用益物权而产生的、相互的权利义务关系。由集聚效益与规模效益引发的空间集聚带来了土地使用的相互影响，从而产生不动产之间的相邻关系。相邻关系既是产权制度的基本问题，也是用途管制的基本问题。相邻关系是人居环境的空间建构的法律基础，分区管制、城市设计、规划许可均涉及相邻关系。不动产的性质、开发强度、间距退让都会对相邻关系产生实质影响。由于相邻关系涉及不动产用益物权的扩张或限制，相邻关系的规范过程也是发展利益的分配过程。如果没有相邻关系，则用益物权的扩张或者限制则没有边界。

在《物权法》中，相邻关系的内容是指为相邻土地或者建筑物等不动产在用水、排水、道路通行、管线建设等方面相互提供便利，在环境方面相互不产生超越国家标准的影响，在建设过程中相互保障不动产的安全。对如何形成良好的相邻关系，《物权法》第84条仅是提出原则性的规定，“不动产的相邻权利人应当按照有利生产、方便生活、团结互助、公平合理的原则，正确处理相邻关系”，而没有具体的法律条文。从《物权法》可以导出相邻关系的行为模式是B的土地使用会影响到相邻不动产Ci，其关系为：B-Ci，并具有3个特征：（1）平等主体。《物权法》所规范的是两个平等的民事主体之间的关系；（2）一一协商。不动产权利人为了使用土地或建筑物而提出动议，要求相邻不动产权利人提供便利；（3）有限权利。不动产权利人不得妨害相邻不动产的使用，如果造成损失应当给予赔偿。

1.2 用途管制中的相邻关系

与民法中的相邻关系相比，用途管制中的相邻关系的构建方式发生了重大变化：

（1）行为模式的变化。在用途管制过程中，行政主体A依据发展目标对行政相对方B的赋权的过程。这会影响到周边个体C甚至是群体Ci，其行政关系为：A-B-Ci。相邻群体Ci也会反作用于行政许可主体，从而影响行政主体A的赋权行为。

（2）主体地位的变化。在民法关系中，不动产B与相邻不动产Ci是平等主体。在用途管制中，处于优势地位的行政主体与行政相对方、不动产相邻方不是平等主体。

（3）相邻关系的表现形式的变化。用途管制就是将“大地块分为小地块，小地块整合为大地块”，为每块土地有效使用提供用水、排水、道路通行、管线建设等方面的便利。在用途管制中，用水、排水、道路通行、管线建设都不是相邻关系的主要表现形式，环境影响、日照与安全才是相邻关系的主要内容。

相邻关系的建构方式的变化必然反映到方法论、行为逻辑与建构的依据等方面。用途管制的引入实质上是采用公法范式重塑相邻关系的过程：

（1）整体主义的方法论。民法中的相邻关系采用的是个体主义的建构方式，而用途管制的引入，相邻关系的界定方式由个体主义的方式转向以整体主义与个体主义相结合的方式。这种转变可以统一、公平地解决相邻关系问题，并减少一一商谈的成本。

（2）事前干预的模式。用途管制通过土地分区分类管制，降低产生相邻不动产的空间冲突的可能。通过规划事前预设良好的相邻关系，改变了消极的、事后处理争议的方式，从而解决外在影响，避免了产生更大的社会成本。

（3）基于公共利益重塑相邻关系。在用途管制中，通过提供道路与基础设施，为土地使用提供了便利。民法中相邻关系所涉及的用水、排水、道路通行、管线建设都是个体利益，在用途管制中则转化为公共利益。

1.3 相邻关系的现实

在用途管制的背景下，相邻关系的形成方式与表现方式发生了较大变化，相邻不动产之间的个体关系转变为个体关系与公共利益的关系，民法关系转变为公法关系。随着城市化的进程，在集约节约用地的背景下，相邻关系引发的社会冲突将更加广泛，更加激烈。日照影响与邻避效应引发的相邻关系问题不仅仅是技术标准问题，或者是土地资源使用效率问题，“采光、日照纠纷已属于社会问题”。在地方规划管理部门信访投诉中，绝大多数是日照影响与邻避效应相关联，而“邻避冲突就是对缺乏重视相邻关系的一种反馈”。相邻关系已经成为不动产的权利关系问题。“社会成本理论从外在性问题出发，通过进一步界定当事人双方的权利界限，得到一种权利配置结构”。规范相邻关系将成为保护财产权利，提升土地资源使用效率，维护社会和谐的重要制度。

目前，在用途管制中有关相邻关系的主要问题是：

（1）公法与民法不衔接。《物权法》等民法对相邻关系的表述过于原则化，没有细化标准，而《城乡规划法》《土地管理法》等公法没有相邻关系的概念。用途管制的引入，也就是“私法上的相邻关系的调整逐渐让位于公法上的空间配置”。这就需要公法规范应对相邻关系等空间权利有明确的表述。

（2）用途管制中权利体系的不清晰。由于缺乏土地相邻权的规定，现行规划厉害关系人权利保障机制的缺失，主要表现在厉害关系人范围不明，厉害关系人参与严重不足，规划的法律责任和政策责任追究机制缺陷。

（3）标准的效力多样性。相邻关系的规范、体系不完整，有日照标准，但缺少不可量物的标准。技术管理规定批准方式多种多样，有技术标准、有政府规范性文件，法律效力不同，并且“现行技术规范直接作为相邻权标准是不妥的”。

2. 先占原则与相邻关系

2.1 先占原则

资源的有效利用从赋权开始。先占原则是古老的财产赋权或者取得的重要原则，也就是先于他人，第一个占有财产的主体获得财产所有权或使用权的法律制度。“先占是一种财产权的创设方式”。先占原则实质上是通过排队规则来配置权利。根据汤自军的研究，先占原则具有两个明显的优点：（1）简便。先占具有很好的识别性，通过“先占”的辨识很容易确定产权主体。（2）效率。先占者一般对所占资源的财产识别度相对较高，这符合财产法中的将产权赋予使用效率较高的主体的基本原则。先占原则在财产法中如此重要，美国学者理查德·爱泼斯坦（Richard Epstein）甚至认为，“先占规则已经成为一种广为接受的习惯，无论其原有价值是什么，如今若抛去这一规则，将会破坏私有财产所有权的稳定状态”。

先占原则是资源赋权的基本原则，也是解决财产争议的基本原则。先占原则“可以提供一种快速、清晰、低代价的方法来解决争议、避免冲突”。先占原则不仅在产权的界定、产权的争端解决中发挥重要作用，在界定产权的相邻关系时也发挥了重要作用。在城乡空间中，不动产是相互联系、相互影响的，产权的界定与保护依赖于相邻关系。不动产A的使用影响到不动产B。不动产A的价值的最大化很可能影响不动产B的价值的预期。从这个意义上，不动产的用益物权是基于相邻关系的用益物权。起源于英国的妨害法（Nuisance Law），在规范财产权相邻关系采用的是先占原则。妨害法的目的就是要保护“先占”者的权利，防止“后来者”的外在影响对其产生侵权行为。因此，在城乡空间中，对不动产的权利的主张基于相邻关系，并受制于相邻关系。

2.2 先占原则中的相邻关系

由于城镇、乡村的空间变迁是由小到大，城乡中任何一块土地的使用都具有相互影响与先后关系的特征。无论是日照影响，还是邻避效应，都涉及先后顺序的相邻关系，而先后顺序成为了财产纠纷的重要因素。先后关系引发的相邻土地相互影响的效果是不一样的。在H市的一个案例中，现状两块相邻的土地，其中一块是油库、另一块为空地。而在控制性详细规划中，两块用地均为住宅用地。按照现状，油库的相邻关系符合法律规范。如果依据控制性详细规划，油库尚未搬迁，另一块空地就不能按住宅用地审批。否则，就会产生巨大的矛盾。油库为“先占”，而住宅为后来者。由于油库是“先占”，油库周边为安全防护用地，不允许建设住宅。只有先搬迁油库，才能依据规划形成良好的相邻关系。为此，在处理这些相邻关系时，“先占”或者是先后顺序发挥了重要作用。

由于先后关系的存在，相邻关系是一个极为复杂的谱系。仅仅靠技术规范无法解决具有先后顺序的相邻关系。在用途管制中主要有4类：

（1）日照影响。无论现状住宅的位置在用地的什么位置，后建的建筑都不能遮挡到现状住宅的日照标准低于大寒日两小时的标准。在日照影响中，高层建筑的日照叠加产生的影响最为复杂。

（2）环境影响。后建的建设工程对周边的用地的环境影响或者是不可量物的侵入，应当符合国家大气、噪声等相关环境标准。

（3）安全影响。后建的建设工程的离界距离应符合国家的施工、消防等安全要求，而不是简单地按照技术规范各退一半。

（4）便利提供。由于历史原因，造成通行等困难的，后建的建设工程应当为周边现状建筑，提供具有通行、基础设施建设等方面便利需求的可能。

2.3 先占原则的弊端

先占原则在界定相邻关系，平衡社会利益方面发挥了重要作用。但是，按照先占原则界定的相邻关系，则不利于资源的有效利用。在资源配置中，“只有当价格无法准确反映商品的区别价值时，才适用排队伦理，即先占”。根据汤自军的研究，先占原则在界定产权归属中存在的弊端如下：（1）可能引发先占的竞争。这种竞争仅仅是为了占有财产，而不一定是为了发挥资源的效率而竞争。（2）先占不符合效率原则。先占具有偶然性，先占者不一定是将资源效率发挥到最大的使用者。（3）先占的标准存在争议。什么样的行为属于先占，在一定程度上先占标准存在争议，诸如部分先占等等。由于财产权是财产获利的预期，先占原则的这些弊端限制了资源的最优利用。

1915年美国联邦最高法院受理的哈达切克诉锡巴斯琴案（Hadacheck v. Sebastian）是一个典型的涉及妨害法的案例。原告宣称在10多年前建立自己的砖厂时，砖厂的周边尚未有任何住宅或住宅区。随着住宅开发的扩展，砖厂与住宅相邻。从“先占”的角度，应当维护砖厂的权利。但是，美国联邦最高法院还是支持土地使用规制，终止在居住区周边的有害使用，禁止砖厂继续运行。当然，禁止砖厂的运行需要进行经济补偿。这是通过利益衡量后所采取的决策。资源的最佳利用，要么符合公共利益、要么产生更高的商业价值。如果维护了砖厂的利益，继续经营，就得限制住宅的发展。这个经典案例在中国也有类似的情形，诸如厦门PX项目与周边住宅的关系。如何取得最佳的资源利用，不仅仅是基于“先占”原则，更需要从资源使用效率的角度研究新的预设规则。

3. 科斯定理与相邻关系

3.1 科斯定理

“先占”作为一种历史的事实，是界定产权合法性的基础性原则。但是，“先占”的事实并不能保障“先占”成为权利预期，从而实现社会资源的最佳利用。以科斯（Ronald H Coase）为代表的产权学派则认为，资源的有效利用与产权的初始界定无关。这从一定程度否定了先占原则。科斯在“社会成本问题”中举了一个例子，一条铁路从一个农场旁边通过，火车产生火花毁坏了农场主的庄稼，引发了权利纠纷。是保护铁路所有者的权利，允许火车不负责任地通行，还是保护农场主的权利，要求铁路安装防护装置，涉及初始权利的界定。科斯认为“当交易成本为零，无论产权在法律上如何安排，私人谈判都会导致资源最优配置”[10]。而现实是交易成本巨大，阻碍了私人的平等谈判，“有效率的资源利用将取决于产权的安排”。

不动产的相邻关系是相互的，一旦一方的权利的使用所产生的外部性扩张到一定程度，便对相邻人的权利造成损害，也就是相邻关系由产权使用的外部引起。这就涉及产权的界定，而产权的界定是资源有效利用的基础。产权的界定不仅要提升资源的有效利用，资源的利用更要符合社会利益。前文提到的哈达切克诉锡巴斯琴案则是资源利用符合社会利益的最佳案例。科斯定理所要表达的是，当交易成本为零时，权利的初始界定不会影响资源的最优配置以及权利的行使。“先占”不能保障资源的有效利用，也不能增进公共利益。科斯定理的提出，表明“先占原则”在一定程度上作用日渐式微。但是，作为传统的产权界定的“先占”原则仍然具有一定的空间，除非现实世界中的交易成本很小或者为零。

3.2 社会利益最大化

科斯认为，在交易成本为零的世界里，资源的有效利用与产权的初始界定无关，也就是“权利界定不会造成不同的财富分配”。但是，在交易成本不为零的状态下，不同的产权配置会产生不同的资源使用效率。这里所指的效率就是社会财富的最大化。波斯纳（Richard A Posner）发展了科斯定理，并认为“如果市场交易成本过高而抑制交易，那么权利应赋予那些最珍视它们的人。法律应通过清晰界定权利而降低交易成本”。建立在科斯定理上的法经济学认为，权利配置的目的是实现资源使用效率的最大化。考默萨（Neil K Komesar）在《法律的限度》中描述的纽约州法院受理的新区流动人口诉大西洋水泥厂案，采用的是利益衡量方式或者是资源使用效率最大化的方式，要求水泥厂给原告支付经济补偿。由于该案所涉及的是7位居民，如果涉及人数增加，则利益的对比可能发生转化。

土地使用的科斯方式赋权，可以增加社会财富的最大化。增进社会利益最大化有两种方式：

（1）土地使用效率的最大化。在不动产使用过程中，冲突必然存在。例如，在确定日照影响产生的相互关系中，是让北侧居住建筑多退让，还是让南侧建筑多退让，涉及到这两块土地开发强度的设定。按照科斯规则将财产使用的外在性相对化，这就涉及制度设计。制度设计是多种多样的，有市场机制、政府收税、法律规则、多方合作等。

（2）预设新的相邻关系。相邻关系的设置既可以让土地使用的权利扩张，也可以造成土地使用的权利收缩。当既有的相邻关系影响土地使用效率的发挥，这就需要采用国土空间规划或者修改规划的方式，预设新的相邻关系，以提升社会整体利益的最大化。诸如杭州钱江新城热电厂的搬迁，如果采用“先占”的方式继续建设热电厂，钱江新城则无法建设。

3.3 科斯定理的弊端与改进

科斯方式将外在影响相对化，谋求了最大的社会利益，也导致了权利的冲突。在解决权利冲突中，科斯的假定是交易成本为零或者是很小，但现实交易成本很大。这种提升资源配置的效率，也就是社会财富最大化的原则，并不符合生命、健康权的保护，以及公平、正义原则。在城乡中任何一块土地的使用所影响的，不是一对一的关系，而是一对多的关系。例如，在城市中建设一栋高层建筑，其日照影响并不只是前后地块，甚至影响到并不相连临的地块。这种影响不止涉及个体的利益，在一定程度上则转化为公共利益。如果是影响到公共利益，所涉及的社会成本就会很大，甚至引起社会冲突。权利赋予先占者是最简单的赋权方式。这对珍惜土地、保护土地的财产权具有积极的意义，但过度保护土地的财产权利则不利于土地使用效率的进一步发挥。因此，权利的扩张或者限制应有明确的边界。

明确相邻关系的边界就是需要进行相邻权的制度设计，而不是通过模糊的技术标准。“相邻权是指相邻的不动产所有人以及占有人之间，相互要求对方不得以其占有的不动产损害自己不动产的权利。相邻权就是土地或不动产维护正常生产、生活的最低或者是维护最低环境标准的需要而设定的权利。用途管制中的“技术标准处理的是人与自然关系上的科学问题，它确立了最低限度的生存与健康需要所要求的基准”。例如，在城市居住区规划设计规范中就提出大寒日2小时的日照标准。这个限度就是相邻权。如果当该土地或者是建筑物的使用超出一定的限度，造成侵权，应当给予受害的相邻权利人赔偿。依据《物权法》的立法精神，相邻权确定的原则是：（1）有利生产、方便生活最低要求。（2）公共安全、公共健康的最低标准。（3）不利影响的最大程度的承担。

4. 重塑用途管制中的相邻关系

4.1 公法规范与民法规范

用途管制的出现，意味着土地自由使用的终结。用途管制是通过事前干预的方式解决相邻关系，同时引发了与民事关系不同的行政关系。用途管制不仅涉及土地使用的权利主体，同时涉及相邻权利主体的利益。用途管制的引入，导致产权制度或者是物权制度法律关系的重塑。《行政许可法》是规范一般性许可的法，没有更有针对性的空间性规划许可方面的表述，《城乡规划法》与《土地管理法》也没有相邻关系阐述。作为权利的相邻关系应该基于法律规范，而不是技术标准。这就迫切需要完善统一的相邻关系的公法规范。建议在制定《国土空间规划法》中明确相邻关系的法律地位，并以《国土空间规划法》为核心构建横向与纵向的涉及相邻关系的公法规范体系。对于涉及相邻关系的地方规划管理技术规定，至少是采用行政立法的方式给予明确。

用途管制既是政府权力的行使过程，也是相邻关系的达成过程。在用途管制中既要规范行政主体的权力，也要保护好行政相对方以及相邻不动产的权利。良好的相邻关系不仅有利于市场机制发挥效率，同时通过用途管制的引导与控制，可以促进城市的环境和品质逐步得到改善。虽然，“民法相邻关系与民事诉讼制度已经很难处理城市建设的秩序和利益分配问题”，但是，基于公法规范的用途管制，并不排斥作为民法制度的相邻权的存在。在德国“随着公法相邻关系法的出现，对相邻土地空间的规制就出现了私法相邻关系法和公法相邻关系法并存的二元法律格局”。在城镇的外围，在城市基础设施尚未完全到达的地区、乡村等，民法制度仍然可以发挥作用。即使在城市，一些相邻关系的处理也可以采用民法方式给予解决。例如，居住区底层商业用房用作餐饮店的行为所产生的邻里纠纷等等。

4.2 成熟行为与不成熟行为

用途管制历史悠久。在规划出现以前，用途管制是一种基于法律，对妨害产生的相邻关系进行事后管制，所解决的是民事主体所产生的利益冲突。规划出现以后，管制的方式发生了变化，一种事后干预方式转变为事前干预的方式。“解决方案在于通过分区，将妨害制度扩展至土地利用方面”，也就是通过用途管制分区，事前对相邻关系进行界定。这种管制方式不仅在事前化解妨害的产生，减少社会冲突的可能，而且将大地块转化为小地块或者是小地块整合为大地块，以保障每一地块多有通行、排水等方面的便利。然而，不重视科学、民主与法治的规划则会走向反面，造成相邻关系的紧张，诸如：（1）无规划环评的敏感区域。污染较重的工业区没有设置相应的空间距离；（2）高强度开发的住宅。在北方或江南地区，容积率大于3.5的大面积、高强度开发居住区的日照影响；（3）规划的随意更改。不按照法定程序随意更改交通与基础设施规划，或者其他邻避设施的布局。

用途管制是依据国土空间规划，但是，从法律关系上看，国土空间规划是一种不成熟的行为。被国土空间规划覆盖的不动产一直可以使用并获得利益，直到新的用途产生。在行政法学中，成熟是指行政行为所产生出的法律效果，足以让司法介入的状态。这是指行政行为尚未产生法律后果。国土空间规划是未来导向的管制规则，并不针对现状的物权的用途。在国土空间规划体系下，用途的改变必须是法律赋权或者是规划许可的结果。法律赋权或者是规划许可，不仅对所管制的地块的用途、开发强度进行控制，还会对周边地块发生影响，甚至产生法律关系。这就是成熟行为。然而，在国土空间规划中，相邻关系并没有完全界定，仍有一部分留在公共领域。有必要在规划许可过程中，通过环境影响、日照影响、交通影响、安全影响等评价，根据相关标准进一步细化并精确界定相邻关系。4.3  正式制度与非正式制度

相邻关系是相互的，自己的权利就是相邻权利人的义务。它既是要求相邻的对方提供实现权利的便利条件，也是相邻的对方在实现权利时接受对方对自己的限制。《物权法》第84条规定“不动产的相邻权利人应当按照有利生产、方便生活、团结互助、公平合理的原则，正确处理相邻关系”。从《物权法》相邻关系的表述中，可以得出相邻关系规范基础是道德范式，要求“团结互助、公平合理”。在第85条中则明确指出，“法律、法规对处理相邻关系有规定的，依照其规定；法律、法规没有规定的，可以按照当地习惯”。这就是说相邻关系的建立可以基于法律的规范或者依据公序良俗的约定，也就是相邻关系的处理有两种方式，法律规范与道德规范。从另一角度看就是存在正式制度与非正式制度。

所谓的法律规范实际上就是正式制度，是国家权力机关通过的必须遵守的行为规范。正式制度所规定的是“最低标准”，而道德规范则是在社会发展过程中形成的行为规范。与陌生人社会不同的是熟人社会，更多的是一种无规则的“公众控制”。在熟人社会的乡村，村规民约、道德规范在相邻关系处理中发挥了主导作用。例如，广为人知的是安徽“六尺巷”的形成，道德发挥了重要作用。“小社区里邻里关系稳定，以非正式的社会道德规范机制来解决财产上的争端，这里没有法律的影子”。在美国的休斯敦采用征求邻里意见的方式来作为许可的依据，可以看作是采用一种非正式的制度。在中国的老旧小区改造、加装电梯、以及一些城市私房翻建的规划许可中采用征求邻居的意见可作为许可的重要依据。最近，在自然资源部的农村宅基地的审批中，征求邻居的意见也是一个重要的前提。这反映出非正式制度仍在相邻关系的建构中发挥重要作用。

4.4 用途管制的现实性与排队原理

虽然，先占原则在财产关系中的作用日渐式微，但是，由于交易成本的存在，“先占”原则仍然发挥着重要作用。国土空间规划是依据人们的意图对未来空间发展的谋划与行动准则的制定。依据国土空间规划的用途管制并不是未来导向的行为，而是将未来的发展目标转化为现实的行为。在用途管制中，权利关系是基于现状，权利关系人所指的是现状权利关系人，而不是未来的权利关系。在厦门的PX项目事件中，由周边相邻的住宅区块与PX项目构成的相邻关系的现实性，导致了土地用途的冲突。在杭州钱江新城热电厂的处置中，为了营造未来的良好相邻关系，通过行政补偿的方式中止了已经生效的规划许可。用途管制中相邻关系的现实性必然影响到用途管制中的行政行为。因此，用途管制是基于现实的行为。

“相邻关系的产生情形十分复杂，相邻关系的调整既涉及相邻业主之间的利益，也可能与公共利益有关”。相邻关系的现实性，产生如下影响：

（1）基于现实的规划许可。建设项目的规划许可所考量的相邻关系是基于现状，还是基于未来规划，这是最容易忽视的。由于先占原则的存在，无论规划如何制定，均应考量规划许可用地周边的土地使用现状。

（2）基于排队原理的城镇生长。任何项目的嵌入都依赖于现实的相邻关系。一旦一个新的建设项目嵌入，就会与周边地块的不动产构成新的相邻关系。城镇的“生长”是基于这种相邻关系的变迁而不断生长，也就是按照排队原理在“生长”。

（3）预测的难度加大。相邻权的引入也影响到详细规划的制定。建设项目的嵌入过程是相邻关系的改变过程，而建设项目的实施既有按规划实施的，也有修改规划后实施的。修改的数量越多，就越会造成事前预设的相邻关系的变化越多，增加对未来预测的难度。

结语

早在2016年中共中央国务院在“关于完善产权保护制度依法保护产权的意见”就提出，“建立健全归属清晰、责权明确、监督有效的自然资产产权制度，完善自然资源有偿使用制度”。土地使用的基本特征是相互联系、相互影响，相邻关系在提升土地使用效率、平衡空间利益、改善人居环境扮演了重要角色。“法律的运行、资源的配置的进化过程就是以交易成本为最低原则，不断地重新权利配置、调整权利结构和变革实施程序的过程”。用途管制的介入，无论是界定相邻关系的方法论，还是相邻关系的表现方式都发生了重大变化。相邻关系不仅是相邻不动产一一对应的关系，更多是“一对多”的情形。以规划为依据的用途管制采用的是整体主义的方法论和事前干预的方介入相邻关系建构的全过程。相邻关系确定的基本原则是在尊重“先占”的前提下提升土地的使用效率。基于公法范式的相邻关系制度，并不排斥民法规则以及公序良俗的运用。我国首部《民法典》即将在2020年召开的十三届全国人大三次会议审议，迫切要求完善与《民法典》中物权规则相衔接的用途管制制度。制定《国土空间规划法》，完善物权规制的公法规范体系，以更好地发挥国土空间规划在国家治理中的作用，是依宪治国、依法行政的需要。

来源：微信公众号“中国城市规划”，https://mp.weixin.qq.com/s/J_-vPRAMYsfgDzSTrgsmNQ 发表时间：2020年6月15日