2020年4月17日召开的中共中央政治局会议，提出“六保”以应对我国经济发展面临的前所未有的挑战，其中“保粮食能源安全”是“六保”内容之一。2020年《政府工作报告》指出，守住“六保”底线，就能为全面建成小康社会夯实基础，并明确要求“提升能源储备能力”。

近日，本刊记者就加强我国能源储备和应急法律制度建设问题，专访了中化集团经济技术研究中心首席研究员王能全。自1994年起，王能全就参与国家能源储备建设工作，作为执笔人起草过多份国家石油储备规划、多个版本的《国家石油储备条例》和多份政策文件。王能全认为，新冠肺炎疫情对世界能源市场的冲击及其对世界经济政治格局的影响，要求我们站在保障国家能源安全和经济社会稳定可持续发展的高度，抓紧推进我国能源储备能力和应急法律制度建设工作。

我国能源储备建设过程牵涉多种关系，需通过相应法律制度进行规范和管理

记者：请分析加强我国能源储备和应急法律制度建设的必要性和重要意义？

王能全：一般所谓的能源储备，主要是指战略石油储备或通称的石油储备。1973年10月6日爆发的第四次中东战争中，沙特阿拉伯、卡塔尔、科威特、利比亚等阿拉伯产油国减产，并对美国、荷兰等国实施禁运，西方主要石油消费国出现了严重的供不应求，石油输出国组织大幅提高石油价格，引发了第一次石油危机。1974年11月中旬，经济合作与发展组织决定成立国际能源署，其四项宗旨之一就是要求成员国建立石油储备。自此，石油储备正式走上了世界能源市场舞台，并在之后世界石油市场的多次动荡中发挥了预期的作用。

改革开放以来，我国石油、天然气消费增长迅速，1993年成为石油净进口国，2017年超越美国成为世界第一大石油进口国，2018年超越日本成为世界第一大天然气进口国。2019年，以原油消费量为基数，进口原油占比高达75.48%；以天然气总供应量为基数，进口天然气占比43.43%。从这些数字可以看出，目前我国石油消费已经严重依赖国际市场，天然气消费对国际市场的依赖也已到了相当高的程度。因此，加强以石油、天然气为主的能源储备能力建设，保障我国能源供应安全，必须上升到国家经济和战略安全的高度，加以重视和推进。

能源储备的建设、运营和管理，涉及到中央、地方政府和相关企业等众多责任主体，是一个需要协调和平衡多种复杂利益关系的系统性、综合性工程。党的十九大报告和有关文件提出并一再强调，要建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家，要坚持依法治国，依法行政。因此，我国能源储备建设过程中这些复杂的利益关系，需要通过相应的法律制度进行规范和管理，应急法律制度应成为我国法治体系的重要组成部分。

目前我国石油储备建设进度落后于中长期规划，也没有颁布施行任何专门的能源应急法律文件

记者：近些年我国能源储备和应急法律制度建设有哪些进展？对此您如何评价？

王能全：根据公开披露的信息，近年来我国能源储备和应急法律制度建设的主要进展，有以下三个方面：

一是制定了国家能源储备规划。2008年国务院批准了《国家石油储备中长期规划（2008－2020年）》，这是目前公开可知指导我国能源储备建设工作的最主要文件。规划明确，2020年前，我国将陆续建设国家石油储备第二期、第三期项目，形成相当于100天石油净进口量的储备总规模。

二是石油储备建设工作取得重要进展。2014年11月20日，国家统计局官网发布“国家石油储备一期工程建成投用”消息，这是中国政府部门第一次正式公开国家石油储备第一期项目及其建设规模、储备原油数量等信息。至2017年年中，我国建成舟山、舟山扩建、镇海、大连、黄岛、独山子、兰州、天津及黄岛国家石油储备洞库共9个国家石油储备基地，利用上述储备库及部分社会企业库容，储备原油3773万吨。这是中国政府机构公开发布的有关国家石油储备建设的最新进展。此外，我国还建立了一定规模的成品油储备。

三是积极推进应急法律制度建设。2016年5月31日，国家能源局发布《国家石油储备条例（征求意见稿）》，向社会公开征求意见，从法律制度来看，这应该是目前公开可知的最主要的能源应急法律制度。不过，非常遗憾的是，从公开征求意见至今，这部条例就再也没有了下文。2020年4月10日，国家能源局发布《能源法（征求意见稿）》并向社会公开征求意见，《能源法（征求意见稿）》中的第六条是“安全储备和应急”，第六章“能源安全”中有三条谈到了“安全储备（第七十四条）”“储备动用（第七十五条）”和“能源应急（第七十七条）”。2020年5月9日公开征求意见结束后，官方还未公布有关于能源法的最新进展。

从以上情况看，目前我国石油储备建设的进度落后于中长期规划，到目前为止还没有颁布施行任何专门的能源应急法律文件。

石油储备不仅用于应对市场供应不足，也可用于应对市场供应过剩

记者：今年新冠肺炎疫情暴发，对我国能源储备和应急制度建设及能力建设带来哪些启示？

王能全：新冠肺炎疫情给世界经济、世界各国人民正常生产生活，造成了巨大冲击，全球能源市场更是首当其冲。新冠肺炎疫情是大自然对全球能源市场进行的一次压力测试，从迄今为止的全球能源市场变化中我们可以得到很多过去无法想象的启示。

一般意义上的能源储备，应对的是能源市场的供应短缺，通过储备的释放，一定程度保证一个国家或地区经济和民众生活的正常运转，这就是为什么第一次石油危机后美国、日本和欧洲等石油消费和进口国不断加强石油储备建设，也是我国启动国家石油储备建设工作的主要原因。

但是，蔓延至今的新冠肺炎疫情给我们展现的却是，面对全球范围的禁足和封锁，最高时约有3000万桶/天的石油需求在短时间内消失，石油生产国和消费国库存爆满的同时，国际石油市场充斥着大量无人需要的石油，海上漂泊着大量找不到去向的油轮，国际石油价格暴跌，甚至出现了史无前例的负油价，世界各地石油仓储一罐难求。

因此，新冠肺炎疫情让我们看到了石油储备能力建设的另一个作用，即石油储备不仅仅用于应对国际石油市场的供应不足，而且也可用于应对国际石油市场的供应过剩，某种程度上在供应过剩时其对世界石油产业或一个国家的经济稳定运转具有巨大的作用。正因为如此，我们看到，面对年初以来不断增大的供应过剩，由于具有7.13亿桶的巨大储备能力，美国政府不仅向石油生产商提供库容以缓解越来越大的库存压力，还为澳大利亚、印度提供库容，帮助他们在美国建设自己的国家石油储备。

新冠肺炎疫情展示的石油储备作用的另一面，应该让我们更加全面地认识和看待我国能源储备能力和应急法律制度建设工作的重要意义和紧迫性。

立法先行，依法开展能源储备建设、运营工作是可借鉴的重要国际经验

记者：与国际相比，我国能源储备和应急立法方面存在哪些薄弱环节？国际上有哪些经验可借鉴？

王能全：20世纪70年代末期以来，以美国、日本、欧洲和韩国为代表的工业化石油消费和进口国，在能源储备和应急法律制度建设方面，进行了十分丰富的实践，应急立法体系化，储备能力建设已达相当的规模，进行过多次不同环境和目的的应急动用。

从能源储备能力的建设上看，虽然经过了10多年的努力，但目前我国无论是原油或是成品油的储备规模都偏小，原油储备规模远没有达到中长期规划设定的100天净进口量的目标。我们也还未见到开展国家层面的天然气储备能力建设方面的报道。2020年1月9日批准建设的北京燃气天津南港液化天然气项目虽然被冠为“应急储备项目”，但从批复文件的内容看，项目主要还是企业为自身燃气经营提供供气保障能力。此外，迄今我们尚未开展过一次国家石油储备的动用，没有进行过应急实战。

同时，正如前面谈到的，到目前为止，我国尚没有颁布施行一部有关能源储备方面的应急法律法规，主要是根据相关政府部门的文件和要求精神，开展储备项目的建设、运营和管理，相关工作还不能做到依法开展。

回顾美国、日本和欧洲等近40年的能源储备建设历程，这些国家都是立法先行，无论是政府本身拥有的战略石油储备，或是政府要求经营石油企业必须建立的商业石油储备，都是先有国家立法，政府或企业依法开展能源储备的建设、运营等工作，并在实践中不断完善。因此，立法先行，依法开展能源储备的建设、运营和管理，应该是我们要重点借鉴的，这也符合依法治国、依法行政的要求。

当然，重要的一点是，美国、日本和欧洲等国大部分都是国际能源署的成员国，这些国家进行能源储备立法时需要将加入国际能源署时承担的义务作为前提，能源储备建设规模以及应急动用，都需根据国际能源署的有关规定进行规范。

“十四五”期间开展我国能源储备与应急法律制度建设的方向和目标十分明确和清晰，主要是切实抓紧落实

记者：“十四五”期间如何加快完善我国能源储备与应急法律制度？

王能全：面对新冠肺炎疫情下复杂的国际形势，国家已将保障能源安全提到了前所未来的高度。因此，“十四五”期间开展我国能源储备与应急法律制度建设，方向和目标都是十分明确和清晰的，主要是如何切实抓紧落实。

一是应尽快明确国家、企业对能源储备应承担的责任和义务。从国际经验看，美国、日本和欧洲等根据自身国情，采取了不同的能源储备政策。例如，美国的战略石油储备仅由联邦政府承担，不要求企业承担商业储备；日本除政府承担战略石油储备外，还要求企业承担商业储备的责任；欧洲则通过协会性质的机构，建设共同储备。因此，我国应该尽快明确能源储备建设工作中，不同责任主体应该承担的责任和义务。

二是原油、成品油和天然气等能源储备能力的建设，要作为“十四五”的重中之重，是落实“六保”任务的工作重点。要在现有基础上，加大原油储备规模建设力度。目前，我国炼油能力已超过8亿吨，有研究称“十四五”末期我国炼油能力有可能超过10亿吨，原油进口达到或超过6亿吨是有很大可能的，这6亿吨就是净进口量。按100天净进口量计算，我国原油储备的规模就要达到1.64亿吨，折合最低约1.3亿立方米的仓储规模，而按50天净进口量计算仓储规模约合7000万立方米。从项目建设的实际可行性看，建议“十四五”末期，我们原油储备的建设规模至少应达到30天的净进口量，即约5000万吨。从我国的现实出发并参照国际经验，建议原油储备仍由中央政府负责建设。

加大成品油商业储备能力建设力度，要通过市场化的方法分散建设、运营管理的压力。除少量由中央政府拥有的战略成品油储备外，应要求所有从事成品油批发、零售的企业，建立与自身运营规模相一致的成品油商业储备，作为行业门槛，其成品油商业储备能力可以自己建设，也可以委托专业的企业代为建设、运营和管理，以便更好地发挥规模效益，加强安全管理。从全国范围看，“十四五”成品油商业储备能力和储备量至少应达到20天成品油消费量的水平。

抓紧开展天然气储备能力建设工作。一方面，中央政府层面，在主要液化天然气进口口岸和陆上管输天然气关键枢纽点，建设天然气储备设施，“十四五”期间争取完成至少3个天然气储备库的建设，为未来更大规模开展天然气储备能力建设和运营管理积累经验。另一方面，做好已批准的企业液化天然气“应急储备项目”的建设及运营管理经验总结，更多地从这些项目如何服务于天然气供应应急的角度，探索并总结经验，以便“十四五”后期或“十五五”开展更大规模的企业天然气储备能力建设工作。

三是争取颁布施行《国家石油储备条例》。这部条例在2016年5月底就已公开征求过意见，建议根据征求的意见修改完善后，争取在“十四五”前期颁布施行，填补到目前为止我国仍没有应急法律制度的空白，并在此基础上尽可能于“十四五”后期升级为正式的立法。

四是加强能源储备的国际合作。能源市场是一个全球性的整体市场，新冠肺炎疫情既冲击了俄罗斯、沙特阿拉伯这样的石油生产国，也冲击着像我国这样的石油消费和进口国。国际能源署自成立以来就将石油消费和进口国的合作、分享信息、共同应对国际石油市场的动荡作为主要的工作内容。我国是世界第一大能源消费和石油天然气进口国，加强国际合作，在有利于全球能源市场稳定的同时，也对保障我国的石油天然气进口安全具有同等重要的意义。

五是加强信息透明和公开，有助于加强公众对能源储备建设工作的理解和支持。一直以来，有关我国能源储备建设工作的公开信息和资料很少，国内国际研究界、企业界对于我国能源储备建设工作，更多的还处于“推测”的阶段。2014年11月16日，在澳大利亚布里斯班举行的二十国集团领导人第九次峰会上，我国承诺根据二十国集团数据透明度的共识，定期发布石油库存数据，国家统计局发布我国有关国家石油储备建设情况的数据即因于此。

根据党的十九大报告中有关建设中国特色社会主义法治体系的总要求，建议“十四五”期间，随着我国能源储备能力和应急法律制度建设的进展，逐步增加我国能源储备建设工作的透明度，不断增强公众对能源储备建设工作的了解和理解，并将之转化为我国能源储备建设工作的支持力量。

来源：《电力决策与舆情参考》，记者：郑徐光 发表时间：2020年9月4日