生态产品价值实现属于生态文明建设的基础性工作，深刻反映了环境保护与生态产品市场化配置的协调辩证思想，集中体现了生态系统物权化的改革倾向。生态产品价值实现是应对自然资源稀缺加重、收益分配不公和利用不可持续的重要举措，在发展保障、生态维护和民生服务功能上具有开创性的意义。
生态产品价值实现的逻辑
生态产品价值实现是经济社会发展到一定程度的必然趋势。从生态系统配置来看，实现了对生态系统、生态空间粗放无偿利用的综合整治，在所在地和其他地区获得生态产品的同时，实现了生态系统优化配置和科学保护之间的平衡；从产权与利益分配来看，通过市场价格发现机制，变现了生态产品价值，所在地获得了财产性收入，其他地区获得了发展权，实现了社会剩余价值在区域间的合理分配；从宏观调控来看，强化了国家生态文明建设制度实施，同时为资源丰富区域、生态脆弱区域和生态功能区经济发展“瓶颈”提供了资源破解途径，为拉动需求、应对社会经济发展评价提供了有效平台。
生态产品种类丰富，各具特点。生态产品归属、价值来源、价格形成机制等要素是生态文明建设的重要载体和基本要求，准确理解其构成要素及其相互关系是探索生态产品价值实现机制的前提和依据。生态产品同农产品、工业品和服务产品一样，包括供给、调节和文化服务三大类：供给物质类产品包括食物、饮用水、木材、中草药、新鲜空气等；调节服务类产品包括固定二氧化碳、涵养水源、防风固沙、调节气候等；文化服务类产品包括生态旅游、美学体验、艺术等。
生态产品价值是对绿水青山的估价。生态产品价值是指一定时期（通常是一年），在一定区域（可以是一个县、市、省、国家）内，生态系统为人类福祉和经济社会可持续发展提供的最终产品与服务及其价值的总和。其实现的实质是对“自然资本产生的支撑人类社会生存发展的物质流和服务流”进行可持续、大范围、跨区域的流转，以实现自然资源、生态环境和经济利益再配置；其实现的基础是生态文明思想下“绿水青山就是金山银山”的政策原理、自然资源资产负债表编制的制度工具和政府引导建立的市场交易平台。
生态产品价值实现的环节
生态产品价值评价。在生态产品价值正外部性的发挥滞后于生态系统的改善或破坏的情况下，生态产品价值可以被评估、赋值和统计核算。生态产品价值评估是“两山论”落地以及经营性和公益性资产平衡转换的过程。按照生态产品价值论和自然界发展规律，在保证自然界稳定性和恢复力的关键影响要素维持在合理水平之上的前提下，生态产品相应转化为资产和资本。
生态产品确权。生态产品产生于自然力和人类管护性劳动的共同投入，反映了生态系统结构、生态过程和效用，包括可界定、可分割、可计量的物质供给、调节服务和文化服务，且是一个有时间量纲的流量概念。生态产品的产生过程表明其归属于国家和集体经济组织所有，国家和集体经济组织对生态产品的生产类型、数量、质量、标准有自主决定权和交易收益权。
生态产品交易。生态产品交易要遵循市场规则，形成合理的交易机制。生态产品具有弥散性、流动性和区域性特征，大都无法直接纳入具体的有形市场内进行交换，但仍须遵守公开、公平、公正的原则进行交易或补偿，实质是让市场调节生态产品的生产、分配、交换和消费，解决经济发展与生态保护的矛盾。生态产品交易实行供需双向调控，目前采用国家主导、金融参与、市场运作、企业主体、群众受益模式。交易方式因生态产品种类和消费方式不同而差异较大，结合生态产品的自然社会属性和消费方式的竞争性和排他性，主要采用购买、补偿、补贴、税费优惠、抵质押、租赁、基金、信托、股权交易、碳汇及碳交易等市场化方式。
生态产品价值实现的模式
产业生态型。以生态经济体系为主线，在生态系统承载能力之内，对特定地域空间内产业系统、自然系统与社会系统充分耦合优化，按照“绿色、循环、低碳”要求，利用先进生态技术，培养发展资源利用率高、能耗低排放少、生态效益好的新兴产业，采用节能低碳环保技术改造传统产业，在不同产业、企业间建立循环经济生态链，减少废弃物排放，降低对生态环境的污染破坏，降低从原材料采掘到产品制造、运销、使用和报废处理整个生命周期中对生态环境的影响。
生态产业型。按照产业化规律推动生态建设，将生态系统作为一种特殊的资本——生态资本来运营，推动生态要素向生产要素、生态财富向物质财富转变，实质是针对独特的资源禀赋和生态环境条件，发展生态农、林、牧、副、渔业，建立生态建设与经济发展之间良性循环的机制，实现生态资源保值增值，促进生态与经济良性循环发展。
产权交易型。构建市场化运行机制，促进生态企业形成内生激励动力，实现生态资源资产产品设计，其本质是通过产权赋能、赋利，使其成为可抵押、可融资的生态资产，将生态产品的非市场价值转化成市场价值，比如碳排放权、排污权、碳汇交易、水权交易等产品。
生态补偿型。生态补偿是以保护和可持续利用生态系统服务为目的，以经济手段为主，调节相关者利益的制度安排，对基于双方协定而产生被补偿的生态系统服务进行有条件的付费。一是保护性补偿。国家通过财政转移支付等方式，建立健全位于饮用水水源保护区区域和江河、湖泊、水库上游地区的水环境生态保护补偿机制。二是激励性补偿。给予从事生态环境保护的单位和个人资金补助、财政贴息以及税费减免等政策优惠，主要是防沙治沙等活动。三是横向性补偿。由受益地区和生态保护地区政府通过协商或者按照市场规则进行生态补偿，包括流域补偿、生态移民、异地利用等方式。
绿色金融型。绿色金融涵盖了产业股权投资、供应链金融、产权直抵、资产收集和融资贴息等系列金融活动。主要包括绿色信贷、环境与气候基金、生态信托、生态保险、生态效益债券和生态银行等金融产品，目的是通过提供多样的金融服务产品实现资源和资金互补，其核心是要有法律制度的保障和成熟、可持续的市场条件。
生态产品价值实现的机制原理
生态产品价值实现的核心机制原理是空间权的转让或转移。通过空间权的转让或转移，发挥空间的生态承载属性和土地的生产载体属性。设置空间权主要是明确地表上下有限范围内空间的支配权，满足权利人充分行使开发利用权利的客观需要，但目前我国现有法律法规尚未明确空间权制度。根据我国现行的国土空间用途管制、区域准入、生态补偿、自然资源资产负债表等制度来看，客观存在着“空间权”的制度安排，主要物质基础是土地开发利用和管制分区。生态产品价值实现机制本质上接近于土地分类分级和功能赋权的空间权转移制度。
自然资源资产产权制度改革和国土空间用途管制是其物质基础。生态产品具有特殊的财产权属性。从本质上而言，空间权主要凭借国家公共权力产生，而不是依靠土地使用权。空间权不同于一般的财产权，是一种特殊的、新型的用益物权，体现着国家意志和公共利益。生态产品可认定为一种具有公益性或准公益性的特殊财产，具有独立的经济价值、社会价值、生态价值和排他的支配性。
生态产品收益应按比例在地方政府、集体经济组织和本地居民之间合理分配。空间权初始配置归国家，地方政府或集体组织依据“所有者”权利被分级授予代理行使空间权的配置。生态产品归属政府、集体经济组织和全体人民，其实现是通过委托代理关系建立一种自然资源资产财权结构，即国家保有自然资源资产事实上的终极处分权，地方政府和集体经济组织作为自然资源资产的经营代理者或管理者，通过收取地租和增值收益的方式实现所有权，而当地居民则以家庭为生产单位享有一定的收益权。
启示与建议
制订科学合理的分配方案和调控规则。一是科学划定自然生态空间，加强用途管制，判定区域性起主导作用的生态功能，形成比较明确的生产、生活、生态空间开发管制界限，摸清生态要素的数量、质量、结构和空间分布等特征及演变规律。二是借鉴国外土地发展权转移理论，以土地发展权为基础实行空间权调控新模式，既考虑空间权平面配置，也考虑立体配置（地表上下相连空间），制定各地区平面与立体开发利用的控制指标与控制办法，形成各地自然生态空间开发总规模，促进自然资源资产开发和生态保护的公平分配。三是确立生态产品工作新定位和新任务。合理配置各级行政辖区内生态产品规模和指标比重，编制总体配置和交易计划，形成生态产品生产和交换的全口径总量调控与约束制度。
建立完善生态产品产权制度，构建市场化配置机制。一是从法律和自然资源资产产权体系上明确生态产品归属。明确当地政府和集体组织对本区域空间权具有主要支配权，按照所有权“分级代理、以用为先”的原则建立以地中权为核心的空间产权体系，形成“生态产品的空间财产权收入主要归属当地政府和集体经济组织”的法律依据。二是对生态产品进行确认和细分，丰富种类和功能，推进生产能力等级划定，实现生态产品的多元化发展。确认和细化生态产品在国土空间规划、国土空间用途管制、生态保护红线划定和生态价值核算等方面设置指标的财产权属性，丰富生态产品种类和作用，并综合考虑生态产品生产能力、交通、人文、旅游、特色产品等多方面因素对生态系统进行级别评定，推动生态产业化发展。三是规范平等交易主体。生态产品交易主体多元化，各交易主体实际掌握的权能不一致，易造成其权益不匹配、不平等，因此规范平等各交易主体应是生态产品价值实现的重要目标。四是限定生态产品市场交易的空间和规模。防止较发达或者发达地区占有过多空间权，使财政和公共设施负担过重，并尽可能实现与国土空间用途管制、地区经济发展水平和供需平衡规律接轨。
修订完善生态产品价值实现相关制度。一是加强生态产品产生的“真实性”规范性约束。生态产品因有种类和等级差别，必须构建生态信用制度和生态产品质量认证体系来确保生态产品的真实性，并根据交易双方的供需关系和模式来调整生态产品规模和品质。二是系统设计不同区域的生态产品市场基准价格参考体系，提高生态产品价值核算的共识度。考虑将来对生态产品交易进行空间和规模的限制，应综合考量各地区社会经济和自然资源环境约束，赋予核算价格以法定效用，并以市场定价为基础制定生态产品市场基准价格，推动实行生态产品价格规制制度，限定区域性生态产品交易的最高价和最低价，找到与生态产品规模最大负荷和价值最合理的匹配值区间。三是建立生态产品价值增值的财政分享机制。虽然生态产品通过市场机制获得的收益给予当地政府和集体经济组织在理论和实践上都是可行的，但由于购买地政府等主体通过生态产品获得了空间权、其他受益附属体的增值收益和非实物的环境公益效用，生态产品产生地却因空间权转移丧失经济建设等发展权机会，因此从国民财富公平分配角度考虑，应通过建立财政调节和转移支付机制来分配生态产品购买地产生的自然资本增值，以解决因空间规划和用途管制产生财富分配不公和生态产品产生地空间权丧失的财政补偿问题，最大程度地促进所有权、收益权和利益分配权的统一。
来源：微信公众号“中国土地”，https://mp.weixin.qq.com/s/E9VCMpualOm6mbSk7l5L6g 发表时间：2020年3月27日
