大熊猫国家公园涉及面积21978平方公里（其中四川19327平方公里、陕西98平方公里、甘肃2553平方公里），有野生大熊猫1340只（其中四川1227只、陕西2只、甘肃111只） 。自2017年1月党中央、国务院开展大熊猫国家公园体制试点工作以来，四川省委省政府高度重视、狠抓落实。按中央财经领导小组办公室部署，四川牵头负责，会同陕西、甘肃，在方案编制、勘界定标、生产管控、原住民和原有企业调查摸底、自然资源资产清查等方面取得了阶段性成效。为进一步了解大熊猫国家公园建设面临的问题，我们深入调研，在掌握第一手资料的基础上，针对问题提出对策建议。供领导参阅。

一、大熊猫国家公园建设是重大的政治任务

大熊猫是中国特有的国宝级珍稀易危野生动物 ，是我国与世界各国交流的和平使者。在大熊猫栖息地建立国家公园，是事关长远战略和国家全局的重大部署，是对人类具有深刻影响和巨大贡献的重大议题，是川陕甘三省千载难逢的发展新机遇。

（一）大熊猫国家公园建设是中国新时代绿色发展的鲜明标志。

大熊猫国家公园建设是对习近平新时代中国特色社会主义思想的具体实践。党的十八大确立了“五位一体”的总体布局，将生态文明建设提到了前所未有的高度。习近平总书记指出“绿水青山就是金山银山”，强调“共抓大保护、不搞大开发”，亲自决策在大熊猫主要栖息地建设国家公园，将大熊猫作为全人类共同的珍贵资源，给予保护和共享。大熊猫是生物多样性保护的旗舰物种，建设大熊猫国家公园，在保护大熊猫的同时，也能有效拯救和保护区域内其他濒危物种，是对全球生态的重大贡献。这一战略部署宣誓了中国保护环境的坚定信念，彰显了中国绿色发展的新理念，增强了国家软实力。大熊猫国家公园必将成为中国绿色发展的标志和走向世界的非常靓丽的名片。

（二）大熊猫国家公园建设是爱国主义教育的生动题材。

中国不但是一个历史悠久的文明古国，也是拥有世界最珍贵生物资源的资源大国。大熊猫生活区域是全球范围内地形地貌最为复杂、气候垂直分带最为明显的地区之一，孕育了最为典型、保存最为完好的生物多样性，有包括大熊猫、川金丝猴、牛羚、小熊猫、绿尾虹雉、珙桐、红豆杉、水青树等珍稀动植物在内的8000多种野生动植物，被誉为“天然基因库”，是美丽中国的象征，是进行爱国主义教育的生动题材。建设大熊猫国家公园能增强全体国民的文化自信，提升民族自豪感和国家意识，更进一步强化爱国主义情怀。

（三）大熊猫国家公园建设是提高人民获得感的重要举措。

大熊猫栖息地位于我国地形第一阶梯向第二阶梯过渡地带，是长江上游重要的生态屏障、长江与黄河的重要水源涵养地。建设大熊猫国家公园，保护和改善区域生态环境，能更好地造福人民群众，提高人民的幸福指数。国家公园建成后，将让更多的人有机会了解、欣赏高品质生态资源，让每一位国民都享有公共资源，也为后人提供保护自然、享受自然的机会，真正实现共建共治共享的目标。同时，通过采取生态补偿和政策扶持，国家公园所在地原住民的生产生活条件将大为改善，贫困人口将因此脱贫奔康。

建设大熊猫国家公园，造福全国人民，更造福川陕甘三省人民。我们地方党委政府应提高站位，深化认识，自觉肩负起国家生态安全的重任，把大熊猫国家公园建设作为“绿色崛起”的重大机遇，切实按计划、有步骤地抓紧推进，向中央上交一份满意的答卷。

二、大熊猫国家公园建设存在的困难和问题

大熊猫国家公园涵盖范围内，人类活动上溯至先秦，已经有几千年的历史，为大熊猫腾让空间，不但涉及数量众多的原住民，还涉及县、乡等基层政权；同时，该区域以高山峡谷地貌为主，水电和矿山资源丰富，涉及的各类开发主体较多；原有保护机构性质、隶属杂乱，多头管理问题突出。具体有五个方面的问题：

（一）土地权属关系复杂。

土地权属是土地问题的核心内容。由于历史原因，国家公园内土地权属类别复杂多样。目前，国家公园范围内国有和集体土地分别占总面积的64%和36%。国有土地面积14072 平方公里，国有土地及其附属资源目前分别由国家、省、市、县各级政府在行使所有权和管理权，责任主体缺失，所有者不到位。集体土地面积7906平方公里，其中有3785平方公里处于核心保护区。各类土地用途类型中，林地18584平方公里、草地1397平方公里、耕地54平方公里、其他土地1608平方公里。这导致国家公园无法从法律层面上拥有全部土地的所有权和使用权。

（二）原住民及原有企业数量较多。

大熊猫国家公园的原住民和原有企业走的是资源依赖型路径，“靠山吃山”既是生存理念，也是生存现状。原住民及原有企业对环境造成不利影响，生态移民压力较大。一是原有居民和企业量大。目前，国家公园现有原住民106525名，其中四川境内有84169名，主要以林下经济、饲养家禽、放牧等为生活来源；国家公园内现有矿业权201处、水电站280座，其中四川境内有矿业权200处、水电站273座。二是人类的活动严重干扰大熊猫生存。第四次大熊猫调查显示，原住民散养家畜、过度放牧导致大熊猫栖息地退化；探矿采矿使山体裸露在外，植被遭到破坏；水电站形成的库区阻断了大熊猫的自由迁徙，种群间隔离导致基因交流困难，遗传多样性降低，种群质量下降，个别局域小种群甚至有消失的危险。三是基层财力受损。大熊猫国家公园所在的部分县级财政过去主要依靠资源开发获得收入，矿山、水电企业等关停后，这些县的本级财政收入锐减。以四川省宝兴县为例，按大熊猫国家公园建设的要求，相关企业关停后，县财政减收占本级收入的50%。

（三）原有保护地管理体制较为杂乱。

国家公园涵盖的范围内，自1963年设立第一个自然保护区——卧龙国家级自然保护区以来，国家部委和省、市（州）、县（市、区）陆续设立了自然保护区、地质公园、风景名胜区、森林公园、世界遗产地、湿地公园等各类保护地81处（部分保护地存在交叉重叠），大多数自然保护地都设立了专门管理机构，其中四川片区各类保护地66处，建立各类保护机构52个，在职职工3294人，退休职工5675人。机构性质涵盖行政、事业、企业三类，分别隶属于国家林草部门、省政府和市（州）、县（市、区）政府。保护区与其他机构重叠，辖内甚至有地方党政机构。比如，卧龙国家级自然保护区管理局隶属于国家林草局，1983年又成立了隶属于四川省政府的卧龙国家级自然保护区管理机构。这些保护区和机构都因保护大熊猫而设，以县一级政府设立的最多，占80%以上。理顺管理体制，县（市、区）党委政府承担的责任更重。

（四）法律保障缺乏。

国家公园管理体制是一种新的自然资源保护模式，要求更高、保护等级更严、限制性规定更多，原有的法律法规已经不适应国家公园保护的需要。但目前，大熊猫国家公园缺乏基本法。我国自然保护地立法分散，相关条文散见于不同的法律之中，如《自然保护条例》《风景名胜区条例》等，主管部门和管理对象不尽相同，这些法律尚不能构成大熊猫国家公园的法律依据。大熊猫国家公园在管理体制、运行机制、资源管控等方面的探索均缺乏相应的法律依据和支撑。国家公园挂牌成立后，原有管理机构撤并，执法主体不明确，容易出现保护执法活动的“换挡空间”。

（五）科研资源分散。

大熊猫及其他濒危动植物研究属于一个系统，涵盖生态、繁殖、饲养、育幼、遗传、生理和营养等生物学研究，但目前科研机构分散，难以形成合力。国内进行大熊猫相关研究的机构主要包括成都大熊猫繁育研究基地、中国大熊猫保护研究中心、西华师范大学、中科院动物研究所、陕西省珍稀野生动物抢救饲养研究中心、陕西动物研究所等，这些研究机构多是围绕兴趣或追求国际前沿各自开展研究，合作较少；虽然成立了四川省大熊猫科学研究院，但软硬件设施配置不到位；平台不高，仅有4个省部级实验室，缺乏进行高水平研究的国家重点实验室（或国家实验室），不利于形成重大科技成果；专家数量少，而且青年研究者缺乏。以对野生大熊猫的监测为例，目前大多借助于大熊猫粪便、采食痕迹、毛发等间接手段，导致野生大熊猫基础生态、生理和行为等研究难以深入。

三、几点建议

大熊猫国家公园建设体现的是国家意志，工作中需要各方形成共识，调动上下各个层面的积极性。前期工作的关键在于理顺管理体制、解决“人、地”约束问题，中央财政应当给予支持，并紧紧依靠地方党委政府做好动员、协调工作，确保稳定、稳健推进；后期工作的关键在于科技兴园、科技惠民，确保永续发展；同时，要研究法律层面的问题，将国家公园保护和发展置于法律框架内。

（一）理顺管理体制的问题。

大熊猫国家公园是中央事权，这是由国家公园的国家属性决定的。但鉴于国家公园范围内历史遗留问题太多，应依靠地方做好工作。国家有关部门协调川陕甘三省召开联席会议，研究公园建设中的问题，做到政策一致、步调一致。

一是建立中央统筹、上下贯通的管理体制。尽快落实《关于统一规范国家公园管理机构设置的指导意见》（中编委发[2020]6号），将原有的管理机构打破行政界限和层级进行撤并、整合，不再实行国家部委、省、市（州）、县（市、区）分头管理的体制。

二是分类安置“老人”，科学选用“新人”。一方面，对原管理机构的干部职工进行分类调查考核，适应国家公园建设管理需要的继续留下，重新分配单位和岗位；不适应国家公园建设管理需要又不到退休年龄的，另外安排工作岗位；达到退休年龄的和已经退休的，按照原有供给渠道和标准给予保障。另一方面，大熊猫国家公园不同于以往的自然保护区，公益性、国际化是其明显的外部特征，所以在人员选用上应当具有国际视野，扎实选用一批有自然保护区管理国际经验、有创新意识、懂相关科学技术、熟悉相关法律的专业人才，建立精干、高效的“护园人”队伍。

三是给予运行保障，注重分配合理。建议中央财政设立大熊猫国家公园建设专项资金，对资源保护、公园发展、移民搬迁、人员供养、机关运转予以保障；省、市（州）、县（市、区）财政按原有渠道加大投入力度；厘清现有资产，普查现有资源，适时成立国家公园国有资产运营公司，确保国有资产保值增值。同时，实行同工同酬，有效解决过去因中央、地方不同财政供养而导致的干部职工待遇不合理的问题。

（二）妥善解决“人、地”约束的问题。

在处理自然资源保护和人的问题上，中国已经进行过成功的探索。肇始于上世纪九十年代的天保工程和退耕还林，变砍树人为护林人、种地人为种树人，使生态保护取得了显著成果，群众生活水平明显提升。建设大熊猫国家公园，应吸取天保工程和退耕还林的经验，充分发挥社会主义制度的优越性，在国际上创建具有中国特色的建设新模式。

一是采取“四个一批”的办法解决原住民“人”的去向问题。即护林就业一批、社保兜底一批、产业吸纳一批、移民搬迁一批：护林就业一批，开发提供生态管护等公益岗位，优先安排贫困家庭、生态移民搬迁家庭具有劳动力的原住民就地就业，原则上每户安置1名。社保兜底一批，给予原住民按失地农民标准购买社保政策，贫困户纳入低保保障，从根本上解决原住民的基本生活来源。产业吸纳一批，对有产业门路或一技之长的手工业者，帮助他们发展与国家公园相匹配的产业，再通过产业带动，吸纳更多原住民就业。根据大熊猫国家公园内原唐家河自然保护区的经验，只要规划设计好，搬迁后的原住民也能得到好的发展。上世纪80年代，唐家河国家级自然保护区将区内65户农户301人迁出，鼓励他们在保护区周边发展休闲旅游、蜜蜂养殖、中药材等产业，目前户均收入达到20万元以上。移民搬迁一批，对核心区的原住居民逐步实施生态移民搬迁，减少人为活动干扰，变“人进猫退”为“人退猫进”。

二是整合现有政策解决土地等财产补偿问题。比照贫困地区城乡建设用地增减挂钩节余指标流转政策，适当提高补偿标准；尽快出台地方标准，将“一般控制区”符合条件的耕地和人工商品林调出生态保护红线，并适当提高退耕还林还草和生态公益林补偿标准；对生态移民重建住宅和生产用房的，给予建设用地指标。

三是稳妥推进企业退出。按照《大熊猫国家公园体制试点方案》（厅字〔2017〕6号）的要求，大熊猫国家公园内的矿山、小水电、采石场必须关停。建议对核心保护区和一般控制区内的合法企业，通过第三方评估机构评估，锁定资产规模，研究合理补偿机制和办法，确定中央、省、市（州）、县（市、区）分担的补偿比例。根据企业情况制定退出时间表，坚决按照中央要求退出。对没有合法手续的企业，立即关停清除，并对违法情况作出调查处理。

四是补充财力损失。科学评估大熊猫国家公园所在地市（州）、县（市、区）财力损失情况，纳入中央和省转移支付范围，给予合理补助，确保基层政权正常运转。

五是打造大熊猫国家公园入口社区。大熊猫国家公园需要社区的加入和支持，也需要发挥公园的引领带动作用，实现惠民的目的。在不影响大熊猫生境的情况下，构建“点上聚居、线上游览、面上保护”的保护与发展新模式，实现原住民在入口社区相对集中居住，一般控制区开展大熊猫精品旅游及适度发展符合保护要求的生态产业，如标本制作、科普夏令营、生态旅游及环境教育、适当的林下经济等。

（三）关于永续发展的问题。

大熊猫国家公园建立后，生态修复、种质资源保护、大熊猫种群与其他野生动物种群的人为辅助保护、大熊猫科研国际影响力的彰显等，都需要强有力的科技支撑。同时，国家公园建设的成果要惠及当地群众，不能再简单走传统旅游、传统工艺品、传统文创等老路，必须依靠先进科技，创新国家公园带动发展的路径，真正实现多方共赢，确保生态移民“搬得出、稳得住、能致富”，从根本上改变原住民“靠山吃山”的生存发展方式。

一是成立大熊猫国家重点实验室。四川在大熊猫研究方面起步早、成效大。目前，成立了四川省大熊猫科学研究院；卧龙、唐家河、王朗、栗子坪和大相岭等地已建立了科研教学实习基地和野化放归研究基地；大熊猫野化培训、人工繁育饲养等方面的研究成果全国领先，在川机构圈养大熊猫481只，占全国的87.8%。建议依据现有科研基础，整合国内外资源，建立“大熊猫研究国家重点实验室”。主要开展大熊猫等动物种质资源保护、解读大熊猫的“基因密码”、繁育与育幼、重大疫源疫病诊断与防控、遗传多样性保护与宏基因组学、治理与修复生态系统、野化放归与种群复壮等关键技术研究，进行大熊猫种群和栖息地动态监测与评估；为大熊猫国家公园建设提供理论和技术支撑；培育大熊猫研究专业人才；开展大熊猫研究国际交流与合作，普及大熊猫科技知识。

二是科学保护大熊猫资源。以前的保护区种类繁多，职能职责界定不清，保护力量强弱不同，保护水平参差不齐，甚至有的保护区有其名而无其实。应针对大熊猫资源现状，搞好分类保护，做到精细化管理。对于岷山和邛崃山核心种群，开展就地保护，限制人为干扰；对于大相岭、小相岭、岷山L种群等小种群、边缘种群，除做好就地保护外，应通过对人工繁育的大熊猫进行野化放归，补充种源，达到种群复壮, 以维持种群长期续存。

三是重视大熊猫国家公园外的大熊猫保护问题。大熊猫是国宝，每一只都应保护好。目前，川陕甘三省有少量野生大熊猫未划入国家公园范围，其中四川有162 只野生大熊猫未划入大熊猫国家公园，涉及20个保护区。应对这些保护区实行省以下垂直管理，实现有效保护。同时，按照物种保护完整性、原真性的原则，切实加强生态系统保护和永续利用，促进人与自然和谐共生，实现重要自然资源国家所有、全民共享、世代传承。

四是提高信息化管理水平。广泛使用无人机、遥感、全息摄像等技术，对大熊猫的轨迹进行追踪，大数据分析大熊猫种群变化，对大熊猫生境的自然灾害预测预警，推动实现“资源变数据、数据变流量、流量变价值”。同时，运用VR和AR技术呈现野生大熊猫生境，让观众身临其境。

（四）关于依法保护的问题。

大熊猫国家公园的建设发展离不开规范性法律法规体系的保障。加快大熊猫国家公园立法，提高管理水平，完善法律体系，是依法保护和依法行政的内在需要。

一是制定《大熊猫国家公园保护条例》。为完善大熊猫国家公园法律制度，更好地发挥其生态保护作用，应借鉴域外国家公园保护立法实践，整合现有范围涉及的各类保护区的法律规定，结合中国国家公园建设实际，充分考虑大熊猫资源的特殊性，制定《大熊猫国家公园保护条例》。同时，可借鉴《三江源国家公园条例（试行）》《神农架国家公园保护条例》《云南省国家公园管理条例》等地方性法规条例，加快立法研究工作。

二是解决过渡期的依法保护问题。大熊猫国家公园立法有一个过程，原有机构撤并及新的管理机构正式运行也有一个过程。在这个过渡期，应将原来分散在林业、水利、住建、自然资源、生态环保、农业等部门的执法权授予国家公园管理局，避免执法管理工作出现“断档”“缺位”。