一、问题提出：解决环境污染问题的根本途径是什么？

2019年11月29日在北京召开的中国环境战略与政策学术年会上，生态环境部副部长庄国泰表示：党的十九大以来，各地区各部门各领域聚焦打赢蓝天保卫战等标志性战役，全力以赴打好污染防治攻坚战，取得重大进展。“十三五”规划纲要确定的生态环境保护主要指标均达到年度目标和时序进度要求。他介绍污染防治攻坚战的最新情况：2018年全国地表水优良（Ⅰ类～Ⅲ类）水质断面比例同比提高3.1个百分点，劣Ⅴ类断面比例同比降低1.6个百分点。全国地级及以上城市空气优良天数比例同比提高1.3个百分点，细颗粒物（PM2.5）浓度同比下降9.3%，其中北京的细颗粒物（PM2.5）同比下降12.1%。2019年1-10月，全国地表水水质好于Ⅲ类断面同比上升2.3个百分点;劣Ⅴ类断面比例同比下降1.9个百分点。全国地级及以上城市细颗粒物（PM2.5）平均浓度同比持平，其中北京的细颗粒物（PM2.5）平均浓度同比下降10.9%。庄国泰副部长同时也强调：污染防治既是攻坚战，又是持久战。

的确，污染防治攻坚战仍面临着诸多挑战，需要不断克服困难、解决问题，才能赢得持久战。我们需要认真总结前一阶段的成就与现存的问题，重新深入思考：解决环境污染问题的根本途径是什么？本文提出了一个环境经济学的分析框架，通过揭示发达国家环境与发展的经验教训与世界银行的研究，给出了对我国的重要启示：结构调整是解决环境污染问题的根本途径，调整资源环境价格是实现结构调整的重要手段。生态环境政策所发挥的作用，不仅是“倒逼机制”，更是为生态文明实行主动的“正逼机制”。

二、分析框架：环境污染的驱动力与制动力

如果把环境也当作生产力要素看待，从需求-供给的角度，我们把环境变化分解成三个方面：社会发展对环境质量的需求、经济增长对污染物的供给、环境治理体系与治理能力对环境质量的控制程度。随着生活水平的提高，人民群众对环境质量的需求越来越高。政府的公共政策就得提出新举措，以满足人民群众对日益增长的环境质量的需求，切实落实习近平总书记关于“人民对美好生活的向往是我们的奋斗目标”的号召。

图1 环境污染的驱动力与制动力（略）

环境污染物主要来自经济增长的驱动力：生产、消费与投资、贸易。经济增长决定了污染物的供给结构与供给量。目前，我国的环境污染主要还是来自生产环节;消费造成的污染也在快速攀升，未来将会成为主要的污染源。对外投资贸易也曾经大幅拉动了环境污染排放，在入世后的前十年占到污染总排放量的近1/3。环境状况恶化的制动力是环境治理体系和治理能力。一个好的环境治理体系可以反映公众对环境的需求，正确地认识到环境问题之所在，有很好的科学决策机制保障环境政策法规的正确制定与实施，有很好的反馈机制不断纠正系统自身的错误。

现阶段，国家的环境政策重点放在污染治理、工程减排、提高效率方面。我们认为：长期来看，结构调整才是解决环境污染问题的根本途径。这不仅是历史的证明和深入研究的结果，也是发达国家实践的结果。

三、环境污染治理的国际经验

1.历史证明：人类经济活动，特别是工业生产是环境污染的主要根源

回顾人类环境与发展的历程，工业化是最重要的阶段，也是人类环境问题的根源。在人类早期的发展史上及各国的发展历程中，除了战争与自然灾害外，很少有大规模破坏环境的人类活动。

人类对生态环境的破坏主要始于工业革命以来的人类经济活动。工业革命启动了人类经济发展的飞跃历程，但也同时引爆了生态环境炸弹。英国工业革命爆发是以蒸汽机的广泛应用为标志的，而蒸汽机的广泛应用却需要大量的煤炭能源，煤炭能源的开采又不断地推动了钢铁等工业部门革命式的发展。随着工业经济的发展和科学技术的进步，石油、天然气等大量的地下能源也被转移至地表加以利用，去推动日益扩张的经济活动。这些化石能源的使用造成了空气污染、温室气体排放、水体污染、固体废物污染等。工业革命带来的人类飞速发展对自身的生存环境带来了灾难性的影响。在这期间出现了许多典型的生态环境灾难性事件，如下：

1948年10月26日-31日，在美国宾夕法尼亚州匹兹堡市郊多诺拉镇发生因烟污染导致43%的人受二氧化硫气味的刺激而病倒，17人死亡事件。1952年12月5日-8日，伦敦烟雾事件，造成4000人死亡，8000多人得病。1946年、1948年在美国洛杉矶发生两次光化学烟雾事件。1955年8月-9月，洛杉矶又发生光化学烟雾事件，造成400名老人死亡。在该地的250万辆汽车，日排放1000多吨碳氢化合物石油烃废气、一氧化碳和氧化氮，铅烟进入大气与空气中其他化学成分反应产生浅蓝色烟雾，由于地势原因而长期滞留造成污染。1970年7月8日，在日本东京也发生了光化学烟雾和二氧化硫废气使万人受害事件。1955年在日本富山县神通川流域发生骨痛病事件，因铅、锌冶炼厂排放含镉废水造成污染，居民食用含镉稻米和饮用含镉水后中毒。1956年的日本熊本县水俣市水俣病事件是因水俣氮肥厂乙酸乙醛反应管排出的汞使海产品受污染引起的，造成50多人死亡，1万多人受害。1964年日本四日市哮喘病流行事件，是因炼油厂排出的废水污染引起的。1968年的日本九州四国等地米糠油事件，引起几十万只鸡突然死亡，多人得病，都是由于工业有毒气体或过量废气、废水污染致病致害的。

现在回头看，这些环境污染都早已经被“治理”好了。那么，看看这些环境污染治理的过程，哪一个是通过采取环境污染治理工程措施解决的呢？其实，最核心的措施就是：结构调整，即不再发展原来的污染产业。笔者2016年曾亲自考察了美国宾夕法尼亚州匹兹堡市及当年严重污染的多诺拉镇，发现其产业已经转型，不再从事钢铁冶炼行业，而专注于生物技术、医疗健康、机器人制造、金融服务、教育、旅游等产业。

2.实践表明：发达国家实现环境污染治理主要靠经济结构调整

二战之后，发达国家经济得到迅速发展，尤其因为工业化的迅猛发展，不可避免地走过了一条“先污染后治理”的道路。自20世纪70年代发达国家逐步开始采用强有力的环境法律和政策，尤其是以市场为主导的有效环境经济手段控制环境污染，使环境得到很大改善，并逐步实现了经济与环境协调发展。那么，他们是怎么实现的呢？的确，发达国家采取了一系列措施，制定和调整完善相应的环境经济政策，例如增加环保投入、发展环保产业、提高环境意识、强化环境法律法规实施等。但是，最根本的措施还是结构调整。

如上所描述的，环境污染是工业化的产物，而污染物主要来自经济结构中资源环境效率低下的污染产业。因此，在全球20世纪70年代以来的环境保护浪潮中，发达国家纷纷采取措施，试图尽快从工业化步入后工业化，进入信息社会。具体来说，就是去除其经济结构中的污染产业，提高资源环境效率。

那么，发达国家调整经济结构去除的污染产业向何处去？事实上，其主要污染行业通过贸易方式（包括货物、服务、投资等）直接或间接地向他国转移。毕竟世界上还有很多发展中国家正期待外国直接投资来改善就业和提高经济发展水平，且因环境意识的落后而无暇顾及环境污染。世界正处于一个全球化的时代，发达国家隐藏在生产外包背后的就是污染外包。欧美日20世纪70年代为保护环境开始的产业结构调整时期也恰好是我国改革开放的初期。

（1）德国钢铁产业转移。德国产业结构调整是污染产业不断转移出境、重化工产品出口不断减少的过程，以至于现在作为传统的重化工产品基地的德国已开始大量进口重化工产品。从中国进口焦炭、生铁，进口化工原材料，其直接的环境效果是德国的生态环境大幅度改善，原来被污染几百年的莱茵河、易北河重新恢复了生机。德国是为数不多的几个《京都议定书》附件一国家之一，且现在已经接近达到议定书规定的温室气体减排目标。

（2）西方的焦炭产业转移及与中国的焦炭贸易争端。在20世纪90年代，欧盟曾经连续不断地指责中国的焦炭低价倾销。之后发达国家纷纷为保护自身环境而逐步关闭其焦炭生产企业，而中国却迅速成为世界焦炭的生产和出口大国，焦炭产量和出口量均占世界的50%以上。尤其是欧盟、美国等发达国家和地区，迫切需要中国开放焦炭出口市场，并希望以稳定的价格和供给满足其钢铁等行业需要。为此，中国承受了巨大的资源环境代价。中国政府为了确保国内稳定需求和保护资源与环境的要求，自2006年以来连续采用焦炭出口限制措施，为此引发与欧盟、美国等国家和地区焦炭贸易摩擦。

中欧、中美焦炭贸易摩擦与争端表明，中国配合宏观经济调控和节能减排目标所采取的“两高一资”产品出口限制措施，正面临着WTO规则和入世承诺的挑战。尽管最近中国采取的“两高一资”产品出口限制措施是依据WTO“环境例外”条款，但因中国对相应原材料产品均没有同步采取有效的国内限制生产和消费措施而引起WTO贸易争端。

焦炭生产造成的环境污染贯穿于其生产链各环节。首先，炼焦煤的生产造成巨大生态破坏，如地表塌陷、煤矸石堆积等;其次，焦炭生产过程中产生大量污染物。其中结焦过程中泄漏的粗煤气含有苯并芘、酚、氰、硫氧化物、氯、烃等;焦炉煤气燃烧产生二氧化碳、二氧化硫、氮氧化物等;出焦过程中排放一氧化碳、二氧化碳、二氧化硫、氮氧化物等;粗煤气冷却过程中还产生各种复杂有机物和无机物，如氨水、酚、氰、苯等。因此焦炭生产需要付出巨大的资源环境代价。

同时，从煤炭资源看，由于国内的炼焦用煤产量不足，中国每年还要大量从国外进口炼焦用煤，其中2004年和2005年分别进口676万吨和719万吨。如此大进大出的加工型贸易，使中国承受着巨大的环境成本。

（3）日本经济转型。促成日本经济转型最成功的经验主要是两个被动措施，即20世纪70年代的能源危机与20世纪80年代开始的日元升值。

1973年10月，第四次中东战争爆发。阿拉伯各国宣布停止对支持以色列的国家提供原油，第一次石油危机爆发。石油从1972年的每桶2.6美元一直飙升至1974年的11.5美元。1973年11月16日，日本内阁做出《石油紧急对策纲要》决议，要求全国降低石油电力消费10%。该决议要求高速公路高速行驶“自肃”（日文，意思为自我约束）、加油站公休日“自肃”，此外还要求关闭霓虹灯、缩短红灯区营业时间等。至今，日本电视还常播放那个时期的纪录片，日本的官员与工薪族都气喘吁吁地爬楼梯，而霓虹灯与政府大楼的灯光逐渐晦暗乃至消失。当时日本政府测算，只要贯彻这些规定，日本可以节约25%的石油消费。为了应对石油危机带来的原材料、人工成本上升，当时日本社会推行“减量经营”法，企业大量裁员、员工无薪加班，而工会组织竟与企业当局“共赴国难”，日本出现“官民一致、劳资协调”的状况。这是国民的巨大忍耐。石油危机促使全日本向能源节约型社会转变。此后，日本钢铁业普及了连续铸钢法，节省了大量能源。1973年第一次石油危机时，川崎制铁一家工厂能源的20%来自重油，而1978年降至13%，1983年更降至2%。

能源危机之后，日本采取了一系列的防范措施。其中，最主要的手段就是对能源征收高税，以达到节能与提高能效的目的。目前，日本的能源价格几乎是世界最高的，但能效也是世界最高的。

此外，20世纪80年代美国迫使日元升值的《广场协议》也对日本经济的转型起到了非常积极的作用。日元兑换美元几乎从400∶1上升为88∶1，日元升值几乎4倍多。同时，日本的出口急剧下降，特别是那些高能耗、高污染、低效率的产品几乎一夜之间就不生产、不出口了。随之而来的是环境污染的大幅度改善。那些重化工产业要么大幅度提高了经济效率，要么将制造业转移出日本本土而留下研发与市场销售部门。中国、东南亚成为日本污染产业转移的主要对象国。根据日本通产省的统计，当时中日之间的贸易额大幅度上升，而其中很大一部分是日本大公司内部之间的跨国贸易（Intra-corporate trading），即从同一家公司的位于中国的制造业部出口到日本的销售部。

日本的高能价政策对提高资源环境效率也是很有成效的，并催生了巨大的环保产业市场。在市场经济条件下，环保产业的发展没有市场机制是很难推动的，而价格又是市场经济的灵魂。将资源环境成本内部化的各类法律法规、特别是提高能源资源环境价格是发达国家环境经济战略转型的绝对必要条件之一，也是启动环保产业市场的催化剂。目前，尚未发现任何国家是在没有充分资源环境成本内部化的情况下成功实现环境经济战略转型的。凡实施低化石能源价格的国家，都存在比其他国家更严峻的大气环境问题。例如美国的低能源价格直接导致了美国的温室气体排放远高于欧洲和日本，伊朗的低油价也直接导致了德黑兰是世界上空气污染最严重的城市之一。如果资源环境成本没有充分内部化，就无法形成污染治理的市场化机制，导致环保市场狭小。

如果资源环境成本充分内部化了，资源环境的机制就通过价格信号传导到市场中，就可以形成污染治理的市场化机制，环境产品与服务业可以迅速发展。例如，由于日本、欧洲的高能价与排放高标准，使得日本与欧洲生产的汽车比美国生产的汽车燃油经济性高许多，这直接导致了目前美国汽车工业竞争力低下，使得美国三大汽车公司濒临破产。而与此同时，由于高能价，日本出现许多提供节能环保服务的环境服务公司，许多节能的电子产品就出自他们的设计。总之，日本的高能价、强汇率政策促进了本国生产部门环境经济效率的提高，促进了其重化工污染产业向他国的转移，推动了环保产业的发展，极大地改善了日本的环境质量。但日本成功的经济转型经验用于改善环境的同时，也得到一定的教训。日本在经济转型过程中经济总量持续低迷，常年GDP维持在低增长状态。虽然其海外投资很多，GNP每年增长也很快，但毕竟不利于提升国内的就业水平。此外，由于日元升值后外汇储备大幅度增多，导致货币的流动性提高，最终形成了日本的泡沫经济。这也是深刻的教训。

3.世行研究：经济活动强度、特别是经济结构决定环境污染程度

回顾发达国家环境与经济的发展历程，国际经验表明：环境问题与经济发展存在高度的一致性，主要的环境破坏都是源于人类工业化后的经济活动。经济活动强度决定对环境的影响与压力程度。

经济活动强度的大小取决于经济总量、产业结构与资源环境效率。经济总量越大，对环境的压力也越大，即所谓的总量效应。产业结构中的污染行业多，产业的万元产值能耗物耗高，对环境的压力就大;反之则小，即所谓的结构效应。资源利用效率越高，则环境压力越低。反之，资源利用效率越低，则环境压力越高，即所谓的技术效应。

在总量效应、结构效应与技术效应中，在总量持续增长的情况下，结构效应对环境质量的贡献远大于技术效应。世界银行的总结大概是，结构效应贡献70%，而技术效应贡献30%。这是因为：环境污染的边际治理成本是逐步递增的，而结构调整的边际成本并不递增，如果考虑到调整后的土地增值成本，其边际成本甚至是在减少的。所以，在环境污染治理的初期，可以通过采取污染治理设施实现;在环境污染治理的后期，就很难再通过技术效应来实现，就不得不通过结构调整来实现了。

表1 全球7个主要污染行业对环境质量的贡献 （略）世界银行的研究也表明：在过去的几十年内，全球的环境污染产业结构并没有发生很大变化，主要都是7个污染行业组成。而发生变化的不过是空间的变化，污染行业从地球的一个地方转移到另外一个地方。

表1展示了全球主要污染行业对全球环境的贡献率。例如，一个以重化工产业为主的经济体，其污染必然严重。当重化工产业从英国转移到欧洲大陆的德国，再到北美大陆，然后到日韩，污染也是随着这个同样的轨迹在迁移，污染核心地带也逐步地从西欧到北美再到东亚。

四、重要启示：结构调整是解决环境污染问题的根本途径

国际经验教训是前车之鉴。以上国际经验对中国的重要启示是：结构调整是解决环境污染问题的根本途径，调整资源环境价格是实现结构调整的重要手段。比照发达国家的发展轨迹，中国环境污染问题的根本解决程度取决于经济增长方式的转变速度，也就是经济结构调整与效率提高速度。中国淘汰并改造绿化工农业的速度越快、发展服务业的速度越快，则进入后工业化时期的速度越快，中国环境问题解决越快。结构减排的潜力远大于工程减排。因此，笔者认为：结构调整是解决我国环境污染问题的根本途径。

另外一个启示是：将资源环境成本内部化，调整能源资源环境价格，是实现机构调整的重要手段，是促进经济增长方式转变的既最有效果又最有效率的方式，也是环保产业发展最有效的催化剂。

关于结构调整、经济增长方式的转变，中国确立此目标已多年，但并没有有效的手段来促使转变目标的实现。日本与德国的经验都表明：高资源能源价格、强劲的汇率作为市场经济手段，是促进经济增长方式转变的最有效果、最有效率的手段。这是中国最值得借鉴的经济转型手段。中国可以通过税收定价主动人为制造“能源危机”与人民币升值，迫使中国经济主动超前转型。让生态环境政策所发挥的作用不仅是“倒逼机制”，更是为生态文明实行主动的“正逼机制”。

来源：生态环境部环境与经济政策研究中心，http://www.prcee.org/yjcg/zzwz_70/wenzhang/202004/t20200422_775853.html 发表时间：2020年4月22日