一、引言
进入21世纪，中国蓬勃发展的海洋事业产生着日益深远的国内国际影响。海外利益、海洋经济和海上力量的发展令人瞩目。2012年11月，在中国共产党第十八次全国代表大会报告中，中国政府正式提出建设海洋强国。这标志着世界人口最多、历史最为悠久的大陆国家将加快走向海洋。大国的成长往往伴随着对国际秩序的改变或重塑，因此国内外都普遍关心中国将追求什么样的国际海洋秩序。
谈及国际海洋秩序,《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)和“基于规则的国际秩序”是两个最热门的词汇。前者被誉为“海洋宪章”,是由一系列条款构成的相对确定的有形国际制度；后者则是不确定的、无形的；尽管规则通常被解释为各国都认可或同意的国际法、地区安全机制、贸易协定、移民协议或者文化安排，但是对于要基于什么样的规则，不同国家有不同看法。
在现实中，中国的海上兴起已经与现有海洋秩序之间产生了一定的张力和摩擦。
在国际海洋安全秩序中，中国不在美国主导的安全体系内，缺乏应有的地位和发言权，且中国的合理利益及关切得不到美国及其盟友体系的应有尊重。随着中国加快建设海洋强国，中国追求合理的海洋利益及海上地位的努力与美国强化其海上主导地位之间的矛盾会日益尖锐，这种矛盾突出地表现在西太平洋地区。以《公约》为基础的国际海洋政治经济秩序总体符合中国的利益，但在部分规则上没有充分考虑半封闭海、人口规模等情况，使得中国在海洋资源和空间分配上遭到不公平的对待。从维护和发展自身海洋利益的角度出发，中国亟须推动海洋秩序向着对己有利的方向发展。
推动建立更加开放包容的海洋秩序是中国国家利益和国际使命的双重要求。
“中国与新兴国家和其他发展中国家一道推动国际利益格局调整,进而促成国际秩序变革,既是出于自我利益需求,也是崛起大国的一种责任。”中国能否成功塑造海洋秩序主要取决于国家实力发展和国际秩序演进的需求。中国要塑造什么样的国际秩序将主要由中国的海洋秩序观及其规范体系来决定。国际秩序的研究在国内外都是显学和热门议题，但是国际海洋秩序研究的热度和深度均稍显不足。
自由主义范式的兴起和流行使得全球海洋治理成为研究热点，国外大部分研究都集中在应对渔业、环境和气候变化等非传统安全问题。关于传统海洋安全的相关研究 则过多聚焦于中国海上兴起对国际海洋秩序的影响，主要关注中国实力尤其是军事能力的发展。根据能力界定意图的假设,这些研究普遍认为:中国的长远目标就是要建立“霸权”,至少要在西太平洋占据主导地位；中国的“反介入/区域拒止”技术、远洋海军和“灰色地带”策略必然会削弱美国主导的基于规则的海洋秩序，尤其会影响美国介入印太地区事务的能力。越来越多的美方观点认为，中国正在按照陆地思维建立一个封闭的海洋秩序,走向“自由开放的印太”“基于规则的国际秩序”的对立面。
中美海上竞争的实质是大陆体制与海洋体制间的对抗。这些观点的最大问题是没有考虑中国面临的特殊情况和当今时代的客观现实,在过度战略焦虑之中盲目地以历史经验来揣测中国。
国内直接以海洋秩序为对象的研究较少，聚焦海洋安全秩序的更是付之阙如。
已有关于海洋秩序的研究没有区分第二次世界大战后海洋政治经济秩序与海洋安全秩序在演进逻辑和发展方向上的不同，笼统地分析海洋秩序的历史演进，泛泛强调要改革或调整当今的海洋秩序。另外，这些研究也没有对国际海上力量对比和中国实力的发展趋势做客观评估及预测,在研究方法上有一定缺憾。部分研究还过于强调中国特色或新型国际关系，导致所提主张缺少普遍性。
目前，无论是中国政府还是学界都没有正式、系统地提出过中国的海洋秩序主张。
不过，自2012年中国共产党第十八次全国代表大会提出建设海洋强国以来，中国政府、学界和社会都增强了对海洋战略、海洋意识和海洋治理的探索。中国政府多次强调“不走西方老路、超越地缘政治竞争、永不称霸及和平解决争端”的立场，和平、合作和包容的海洋观跃然纸上。2019年4月23日,习近平在青岛集体会见应邀出席中国人民解放军海军建立70周年多国海军活动的外方代表团团长时提出“海洋命运共同体”的重要理念，为国际海洋秩序的探索指明了方向。鉴于海洋政治经济秩序的基本框架业已确立，但全球尚没有一个海洋安全秩序架构或共识，本文重点探讨构建海洋安全秩序需要解决的主要问题、中国的实力和可能的作用，并在此基础上尝试提出中国关于海洋安全秩序的应有主张。
任何国际秩序主张都必须兼顾当下与未来、现实与理想、自身利益与国际主流诉求。对于中国而言，建设海上力量相对容易,提出一种关于海洋秩序的元叙事反而更为困难。这一方面是因为中国的海洋身份比较复杂，陆海复合、海洋地理相对不利和新兴海洋大国等特点决定了中国的利益和观念很难彻底摆脱大陆视角的影响，对自身角色难以精确定位，这不可避免地会影响中国海洋倡议的普遍性；另一方面，由于中国发展迅速，对自身今后应当追求的海洋强国的目标和地位还没有清晰的认知。尽管如此，关于中国与国际海洋安全秩序的关系，至少有以下问题亟待澄清：中国如何看待新时期的海洋地缘政治竞争特别是中美在西太平洋的权力竞争；中国将如何处理与周边国家的岛礁主权和海域划界争议；对参与国际海洋公域治理，中国有何主张、将扮演何种角色；中国又将从何种视角出发推动国际海洋安全秩序的变迁。
二、当前国际海洋秩序及其面临的主要问题
秩序与暴力、不稳定和无序相对,意指形成的一种有序、稳定的状态。国际秩序既包括对国际格局的现实界定，同时也存在对于一种有条理、不混乱的理想状态的追求。国际秩序可以是对国家间关系的默认或共识，也可以是一系列的国际规范与准则，还可以是关于国际关系的价值理念诉求。大体言之，国际秩序是在某种主导价值理念和一系列国际规范及规则的影响下形成的一种稳定有序的状态。“秩序建设是任何一个崛起大国必须回答的战略和外交议题。随着中国的崛起，中国如何看待和参与重塑国际秩序已经成为世界瞩目的重要问题，也成为世界各国观察中国崛起效应的重要标尺。”以往重大国际秩序的变革通常是大规模战争或权力关系剧变后的结果，权力结构和力量对比是国际秩序生成的基础。通常认为，国际秩序有三种形成方式：一是国家间均势，二是霸权的命令,三是共识或集体同意。国际秩序的构建依赖于世界性的国际权势分布“国际规范体系”和“跨国价值观念体系”。
（一）国际海洋秩序的二元演进
国际海洋秩序是国际秩序的重要组成部分，是国际关系在海洋领域的价值理念和行为规范。传统现实主义认为，秩序意味着稳定，海洋秩序的核心是海上权力关系的稳定和力量平衡的维系。自由主义海洋秩序则强调主权让渡和机制合作，通过共同利益和国际法巩固或调整海军强国与沿海国之间的关系。综合而言，“海洋秩序意味着一种相对稳定的海洋利益关系态势、为国际社会普遍接受的海洋制度以及保证海洋制度贯彻执行的运行机制”。
现代海洋强国的兴起必然伴随着对海洋秩序的塑造，没有自身主导秩序支撑的海洋强国往往昙花一现。历史上德国、日本等国在海上的失败某种程度上也归因于此。
自大航海时代以来，海洋秩序的演进主要与葡萄牙、西班牙、荷兰、英国、法国和美国等少数几个民族国家对海权的争夺相伴。海洋秩序是海上霸权的副产品，但同样也是世界领导者得以较长时间维系领导地位和强大的根基。强大的海上实力是塑造和维系海洋秩序的基础和保证。海洋秩序的存续也必然会体现塑造者的利益与观念，服务于其实力的运用与力量的展开。海权国家生产了塑造海洋秩序、捍卫其海洋活动的一套话语体系,即海洋叙事。每个时代的国际体系中都必有一套关于“海洋与海洋所有权”的规则。
第二次世界大战结束后，国际海洋秩序逐渐分化，海洋政治经济秩序和海洋安全 秩序的发展走上了两条截然不同的路径。由于复合相互依存的作用，武力的作用下降，中小国家集团的影响力上升，海洋强国已经无法左右国际海洋秩序特别是政治经济秩序的演进。1958年的《大陆架公约》和1982年的《联合国海洋法公约》的制定就是典型案例。在两项公约的谈判与缔约过程中，第三世界国家都是最大的推手。当前,以《公约》为基础的国际海洋政治经济秩序是一个相对开放、相对平等、较为均衡的机制与规则网络。尽管这些规则仍带有明显的西方烙印，但广大发展中国家在其中也发挥着重要作用。海洋强国或海洋大国对国际海洋政治经济秩序的主导地位实际上已经瓦解。然而，由于能力的巨大差距,第二次世界大战后的民族解放运动和国际关系民主化并未对国际海洋安全秩序构成实质性影响。在当时美苏等海洋强国的抵制下，军事安全问题基本上被排除在《公约》的制度之外。虽然也有一些关于军事活动的规定，但它们非常模糊且不具约束力。当今的海洋安全秩序仍带有鲜明的强权烙印，它以美国为主导,核心是美国及其遍布世界的同盟体系以及美国主导的一系列军事和安全规则。该秩序形成于20世纪40年代末,在冷战结束之后得到强化,主要体现的是美国的利益和海洋价值观念。
当前的海洋秩序远未完善,还在不断调整适应之中。几乎所有国家都对现有海洋秩序有或多或少的不满。美国认为《公约》的争端解决机制会损害主权原则，担心《公约》确立的200海里专属经济区等制度妨碍美军全球行动的自由。此外，美国对《公约》规定的国际海底开发管理制度也颇有微辞。因此，迄今为止美国仍未正式加入《公约》。绝大多数沿海国并不认可美国主导的海洋安全秩序，更不赞同美国借维护规则之名行强权政治之实。《公约》当年为推动谈判、寻求最大共识,在岛屿制度、争端解决机制等诸多条款上存在折中与模糊，某种程度上激化了国际矛盾。随着人类大规模进入深海大洋，关于公海、海底区域和极地活动的规则也亟待完善。因此，国际海洋秩序确实需要新的变革以适应新的海洋形势。
如上所述，国际海洋政治经济秩序已经基本确立，其影响因素复杂，任何单一国家都很难左右其进程。未来其发展方向主要是对《公约》确立的一系列制度和规则进行相应的调整和改革。相对而言,海洋安全秩序还缺乏基本的全球框架，正处在历史的十字路口。
（二）主要海洋安全问题
国际海洋政治实际上是主权国家之间围绕海上权力、海洋利益和海洋责任,就海洋控制、海洋发展和海洋治理三大主题而发生的斗争与合作。国际海洋秩序的变革与这三大国际海洋政治主题的发展密切相关。与之相对应的是调整或规范权力竞争、利益博弈和责任分配的一系列安排、规则和制度。具体到全球海洋安全，以下三类问题最为凸显。
1.海洋地缘政治竞争加剧
海洋对于国际政治的首要意义在于其通道作用，通过控制海洋来影响或干预陆上的权力分配是国际海洋政治的最原始内涵。海洋控制(sea control)实际上包含两层意思：使海洋为自己所用或防止它为敌所用。海权是海洋控制的基础,海洋控制则是海权运用的结果。与陆地权力不同的是，海洋控制的价值不在于物理上的征服或占有。历史上，地中海及其周边海域的海上权力格局直接影响了古希腊、古罗马文明的兴起与衰落。近代以来，随着大航海时代的来临,欧洲殖民主义和帝国主义的大扩张，海洋作为通道愈加重要。海上力量还通过控制关键海上通道来控制海外贸易或全球贸易、间接左右国际格局。发展海军、夺取海洋控制权逐渐成为帝国主义国家争夺殖民地或势力范围的重要前提与主要途径。
冷战结束之初，由于美国超强的海上力量和海上主导地位，传统的海权之争失去了现实基础，不再那么令人关注。美国对于自身的海上武力十分自信，认为海洋控制已不再是重大问题，今后的重点是如何更好运用制海权打击濒海地区的恐怖主义、失败国家和跨国犯罪，更好地为美军的陆上军事行动提供支援。直到21世纪的头10 年，海权问题虽然仍然是地缘政治学家和海军战略学家研究的重要议题，但包括美国在内的世界各大国在军事战略上都不曾高调地将争夺制海权或海洋控制作为海上力量的首要任务。
然而，大约自2015年起，情况发生了显著变化，海洋地缘竞争有重新抬头之势，其中最大的变数来自美国。面对中国、俄罗斯等大国军事现代化特别是海上力量的发展，美国愈发无法容忍，认为中俄等国将挑战美国对海洋的控制。美国战略界人士惊呼“马汉又回来了”，重新高调强调海洋控制。2015年美国海军、海军陆战队和海岸警卫队共同发布《21世纪海上力量合作战略》，频繁强调海洋控制和全域进入能力。2017年1月,美国水面部队司令部提出“重返制海”概念，正式推出“分布式杀伤”理念。2017年5月17日，美海军作战部发布《未来海军》白皮书，“重返制海”上升为整个海军的顶层设计，要求美国海军在远洋、近海和濒海地区都要确保海洋控制。美军落实这些概念的主要区域集中在毗邻欧亚大陆的近海地区，重点是西太平洋和北极海域。美国战略界和军方的上述认知极大影响了美国政府的安全政策。2017年12月18日，特朗普政府公布首份《国家安全战略》报告，将中俄界定为战略竞争对手，指责中国意图在印太地区取代美国的地位。
然而，世界特别是海上权力博弈的方式发生了较大变化。未来海权竞争的形式绝非阿尔弗雷德·塞耶·马汉(Alfred Thayer Mahan)笔下的“决战决胜”，而很可能是长期战略相持和战略消耗。由于核威慑和经济社会深度相互依存等因素的制约，这个过程总体上应该是和平的，至少大规模战争不再是大国之间权力博弈的主要形式。当然，大国会在大规模战争的门槛之下，不断试探或测试彼此的底线，这会使得局势动荡不定。不以大规模海上武装暴力来调解海洋强国间的关系并不意味着海洋安全秩序就更容易建立。相反，围绕海洋安全规则博弈的时间会变得更长，博弈的方式也更加复杂，将“全政府”行为。
未来海权竞争的重点在欧亚大陆毗邻海域和“水下”。目前，全球海上权力竞争以另一种方式展现出来。以往大洋上的舰队对决逐渐让位于当前的近海角逐，中国等大陆国家加快“由陆向海”，而美国等海权国家则大幅调整海上战略、由海向陆压缩制衡大陆国家的活动空间。两者的战略在毗邻大陆国家的近海区域迎头相撞。中国等沿海大国捍卫自身主权和主权权益以及追求与自身实力相称的海上地位，与美国继续谋求世界海上主导地位间的矛盾开始成为世界海上权力竞争的主线。另外，随着海洋科技的大发展，深海正在成为海洋大国新的竞技场。深海空间由于通透性差、压力变化大、水文特性复杂等特点而难以感知，易实现军事行动的隐蔽性和攻击的突然性。其军事价值正在被各海洋强国竞相挖掘。与以往主要依赖潜艇实施“点打击”或非对称制衡不同,现今水下军事竞争网络化和体系化特征愈发突出。微型潜艇、无人潜航器(UUV)和水下传感器的大规模部署及通信技术的发展使得水下对抗即将出现颠覆性变革。
长期以来，由于美国超强的海上力量，国际海上军事行动和海洋安全秩序基本上由美国主导。随着中国等后发海洋国家的兴起，海上权力日益分散，美国的海上权力主导地位开始松动。至少在西太平洋、北部印度洋和北极等区域，美国不得不与域内强国分享权力。长期战略竞争难以避免。
未来新的海洋安全秩序首先要处理的就是日益激烈的海洋地缘政治竞争。或者美国主导的海洋安全秩序做出一定程度的调整，包容中国等国；或者美国和中国各自建立排他性的安全网络和规则，最终形成海上的两极对立。伴随海权竞争的日趋激烈，为了将竞争控制在一定烈度和范围内，亟须大国围绕危机管控、军备限制和军事行动规范等问题形成新的共识。
2.海洋开发和竞争导致的安全问题
人类开发利用海洋的时间要远超过国家存在的历史，不过直至第二次世界大战结束后，海洋开发与竞争才开始成为国际海洋政治的重要议题。“科学技术扩展了人类利用海域和海洋资源的能力，因此出现了海域和资源匮乏的问题并刺激着各国竭力扩展其管辖的区域，以排除其他国家染指的可能性。”海洋作为资源汲取地的地位和作用不断显现，海洋渔业、海洋油气、深海矿产开发等议题逐渐进入国内、国际政治的议程之中。
1945年美国总统哈里·杜鲁门(Harry Truman)在第2667号总统公告中宣称：“处于公海海面下但毗连美国海岸的大陆架的底土和海床的自然资源属于美国，受美国的管辖和控制。”随后不少国家发表了类似的关于大陆架的声明。1958年，在联合国日内瓦第一次海洋法会议上通过的《大陆架公约》为大陆架下了这样的定义：“邻接海岸但在领海范围以外之海底区域之海床及底土,其上海水深度不逾200米,或虽逾此限度，而其上海水深度仍使该区域天然资源有开发之可能性者。”经过20世纪70年代“国际十年海洋考察”和各国科学家的不断努力，人类极大地增长了对深海资源的认识。大量的多金属结核、富钴结壳、海底热液硫化物、海底天然气水合物、深海生物基因资源得到发现,储量远超陆地可探明资源。近年来,由于海洋科技的快速发展，人类正在进入一个全方位开发利用海洋的阶段，特别是人类对深海的探索和开发将很快有实质性突破。
海洋资源的大规模开发和各沿海国扩张管辖权的冲动使得有关海岛主权、海域划界的争议大量爆发。经过20世纪70年代以来近40余年的博弈折冲，技术红利和制度红利已被过度消费。技术红利是指科技进步带来的对海洋资源探测及汲取能力的提升，制度红利则是指《公约》代表的一系列海洋制度尤其是专属经济区规则的出台，两者刺激了各沿岸国对海洋的跑马圈地和相互竞争。全球有60个左右的沿岸国与他国存在岛礁主权争端。截至2015年6月，约有640条潜在海洋边界(包括领海、专属经济区和大陆架界限）。目前，划界问题得到彻底解决的不足1/2，剩下的普遍难以解决。而且，随着信息媒体的日益发达，公众增强了对外交等公共事务的参与，这使得问题的解决变得越来越困难。
海洋争议直接影响国际安全。本质上讲，主权与安全存在一定的矛盾，处于争议纠纷之中的任何沿岸国都存在如何平衡"维稳"与"维权"的问题。捍卫主权及海洋权益必然会牺牲一定程度的安全、削弱促进区域稳定的外交努力。维护区域稳定和安全的行动虽不至于丧失主权，但定然会影响到维权的节奏与方式方法。
3.全球性海洋安全问题
全球海洋的连通性和不可分割性决定了海洋的利用与管理具有先天的开放特征，各沿海国在开发海洋时还需要考虑自身的国际责任。经济全球化更加深了人类对海洋的依赖，各种安全威胁也因为海洋高度的连通性而超越国境，成为全球性问题。打击非法捕鱼、应对海盗与跨国犯罪、保护海洋环境、维护海上安全等任务逐渐超出了单个国家或国家集团的能力。冷战结束后，海洋作为三大“全球公域”之一，日益受到国际社会的高度重视。2010年前后，美国《国家安全战略(2010)》《四年防务评估报告》以及美国和北约多家智库的研究报告都异口同声地强调要保障全球公域的安全。在海洋公域治理上，各大国之间并无尖锐矛盾，包括美国在内的各沿海国也都充分认识到任何国家都无法单枪匹马地去管控好整个海洋。问题在于“公地悲剧”，如同气候变化谈判一样,各国都在尽可能地推卸责任，同时担心其他国家会借此获益。
因此，海洋公域治理的症结就是责任分配。
当前，全球海洋治理面临的最大问题是公共产品的供给与需求严重不匹配。美国相对实力下降，权力变得更加分散;安全与经济利益又日益重叠；全球性挑战正在侵蚀国家权力，让海上安保任务变得更加复杂。近年来，全球性海洋问题愈演愈烈，对治理的需求越来越大。然而，相关供给却没有跟上,反而有减少之势。受制于历史与现实因素，中小海洋国家往往首当其冲地面临这些问题(如海平面上升之于太平洋岛国)，却缺乏相应的应对手段和资源。传统海洋强国拥有治理需要的能力，但对它们而言问题却没那么迫在眉睫。总体来看，美国在国际海洋治理方面的能力和兴趣都在下降；英法等其他传统海洋大国对治理有足够的兴趣，但在能力方面都有不同程度的萎缩；中国等新兴国家参与全球海洋治理的能力和兴趣都在快速提升，但在经验和话语权方面尚有不足；非政府组织的作用越来越大，但不可能超脱主权国家体系发挥作用。无论如何，全球层面亟须一个容纳传统海洋强国、新兴海洋国家和部分非政府组织的新的安全治理架构。
随着人类的海上活动重点从近海转向远洋和深海，从本国管辖海域转向公海、海底“区域”等公共海洋空间，从水面、空中、海底转向全海深、全方位,海洋环境恶化、自然和人为灾害等全球性问题进一步发酵，得到更多关注。人类对海洋的人文情感和关怀越是立体丰富，海洋公域治理规则的缺失问题也就越显得严峻。在这种背景下，任何国家在海上从事军事、经济等活动时，都不得不更多考虑海上公益和海上责任。国际海洋政治和国际海洋制度的中心任务也将由制定管辖海域的规则转向规范人类在公共海洋空间的活动。
例如，《公约》框架下关于“国家管辖范围外区域海洋生物多样性(BBNJ)”的维护和可持续利用的国际协定谈判正在如火如荼地进行。该协定以海洋资源、海洋空间利用和海洋活动为调整对象，涉及科技、政策、法律、经济、军事等领域，是当前海洋资源开发与环境管理领域的重大前沿问题。其谈判进程将对未来的海洋秩序产生深远影响，部分国家竞相划设公海保护区的做法也会推动各自的军事和执法力量走向博弈前沿。
三、中国走向海洋及其秩序使命
任何国际秩序的基础都是国家间的力量对比和实力分布。近代国际海洋秩序的沿革与世界海上力量的兴衰密切相关。今天谈论海洋秩序变革的焦点无疑是中国的海上兴起，但是对中国兴起的程度及其可能对国际海洋安全秩序产生的影响大小的判断都需要实证研究来加以支撑。乔治·莫德尔斯基（George Modelski）认为，迄今为止，在全球范围内对国际秩序发挥过重大影响或者说主导作用的国家只有四个，它们是葡萄牙、荷兰、英国和美国。在作为全球领导者时，这些国家有四个共同点：较好的地缘位置，通常是岛屿或半岛，没有强大的邻国；稳定开放的国内社会；引领世界的经济模式；全球范围的政治战略网络。中国是陆海复合型和海洋地理相对不利的国家，地缘条件无法与上述四大引领型海洋强国相比，这几乎是个恒定因素。
此外，一个国家能在国际海洋秩序中发挥多大作用，主要与其经济实力、军事力量和海洋传统的强弱有关。客观评估中国的这三项实力是探讨其对国际海洋安全秩序影响的前提。
（一）经济实力
中国的迅速发展表现得最为耀眼的是在经济领域。从1979年至2018年，中国国内生产总值（GDP）年平均增长率接近10％，是近40年来增长最快的经济体，被世界银行誉为“创造了历史上主要经济体持续增长的最快纪录”。目前，中国是世界第二大经济体，并已成为世界上最大的货物贸易国家、制造业大国和外汇储备大国。
各类国际经济机构和战略预测专家几乎一致认为，中国经济总量将在21世纪前半期超过美国。美国国家情报委员会2012年12月发布的《全球趋势2030》报告预测，中国将在2030年前超过美国成为世界第一大经济体。国际货币基金组织（IMF）的数据表明，如果按照购买力平价计算，中国在2016就已经是世界第一大主权经济体。尽管近两年中国经济增长减速，各大机构的预测变得更加谨慎，大谈中国经济转型面临的困难和存在的不确定性，但也都无法忽视中国经济的增长潜力。
当然，经济总量和经济实力并非一回事，经济的质量也很重要。历史经验表明，海洋强国总是代表最先进的生产力。在经济规模差距不大的情况下，经济的质量往往具有决定性作用。主导性海洋国家必然是一个科技最发达、生产效率最高和发展可持续性最强的大国。
与经济规模相比，对中国经济质量的看法存在更大分歧。多数观点认为，中国虽然是制造业大国和“世界工厂”，但中国经济的科技含量较低，多数产业仍处于从中低端到高端的升级阶段，基础设施投资和房地产业对国民经济的影响过大。近10年来，情况发生了一定变化，中国的科技投入和产出都显著增强。根据世界知识产权组织(WIPO)的统计数据，中国在2016年受理专利130万项，连续６年位居世界第一。近两年的数据虽然有所波动，但都维持在第一或第二的水平。不过，尽管中国专利申请数量庞大，但专利质量并未同步提高，海外专利申请比重过低，占比不到5％。中国的研发投入虽然连续多年位居世界前列，仅次于美国，然而由于底子薄、研发效率较低等原因，中国原创性的、有广泛影响的创新并不多，诸多核心技术仍受制于人。人均CDP很大程度上反映了一个国家的经济军事效率和质量，用人均效率乘以CDP总量能够较为准确地反映不同国家的整体经济和军事实力。按照这种测算方法，中国各方面实力都还难以望美国项背。
中国的海洋经济面临与整体国民经济类似的问题。其总量已经很大，在世界上数一数二，但质量不尽如人意。中国海洋经济起步较晚，但发展迅猛，活动范围已经遍布四大洋，在规模上已拥有多项第一。中国的商船队、渔船队规模世界第一，水产总量和水产总值多年来一直位列世界首位。中国港口货物和集装箱吞吐量均居世界第一。
2017年世界上十大集装箱港口有七个在中国，经济社会活动十分活跃。中国海洋经济的产业链已经较为完备。从经济规模来看，中国俨然已是世界海洋大国。
然而，中国海洋经济依然大而不强，远不是世界海洋经济强国。与美国、日本、澳大利亚等海洋强国相比，中国海洋产业的发展水平、经济结构和发展潜力均相对比较落后，面临一系列严峻挑战，主要包括海洋资源退化、海洋环境恶化、海洋权益侵蚀、海洋管理体制粗放、海洋科技落后以及海洋产业布局不合理。
历史上，主导国际秩序需要超强国力。首先需要强大的经济实力，经济规模至少要大于第二大经济体和第三大经济体经济规模的总和。此外，还需要技术领先和软实力，中国离能够主导国际秩序的超强国力还有非常大的距离。在现代世界，这一规模标准也许过于苛刻，但即便要做到技术领先，难度也相当大。
（二）军事力量
虽然海权长期被视为主导世界的标配，但成功获得者却寥寥无几。按照莫德尔斯基和威廉·汤普森（William.R.Thompson）的标准，在1494年以来五百多年的时间里，只有9个国家能称得上全球海洋大国。它们是葡萄牙、西班牙、英国、法国、荷兰、俄国（苏联）、美国、德国和日本。其中葡萄牙、荷兰、英国和美国先后成为世界领导者，而剩下的五国则只是曾作为强大的挑战者和威胁者。作为世界海洋秩序的领导者，它们要么曾拥有的舰艇吨位占同时期世界大国战舰吨位总量的50％以上，要么海军军费开支占世界海军军费开支的50％以上。2019年，中国海军舰船的总吨位（约180万吨）仅为美国的（约为460万吨）1/3强，预算还不到美国海军的1/4，差距甚大。
当然，现今时代，规模和吨位的意义严重下降，作战平台的质量和火力单元的数量更具比较意义。海军也不可能单打独斗，整体军事体系的实力才最为重要。中国军队的规模和数量在世界排名前列，但国防现代化建设曾长期处于欠发展状态。20世纪80—90年代中国军费曾极度萎缩，与国家地位很不相称。1999年后，中国开始了“补偿性发展”，军费增长迅速，国防费开支在2008年前后超过日本居世界第二。不过，中国的第二与美国的第一差距很大。2017年，中国国防费开支总额不到美国的1/4。根据The Military Balance的数据，中国2018年的军费也只相当于美国的1/4。如果计算存量因素，累计投入的差距就更大。尽管从趋势而言，只要中国能保持目前的发展势头，这一差距就会逐步缩小，但在可见的将来，中国军队的预算很难超越美国。
由于中国的军事战略重心长期集中在亚洲和西太平洋地区，远程投送和行动能力严重不足，对世界绝大部分地区缺乏重要的军事影响力，不仅弱于美国，也弱于英国、法国和俄罗斯等传统世界海洋大国。就质量而言，中国2015年启动军事改革，正在建设世界一流军队，但是在作战经验、指挥控制和海外力量投送等方面离美、英、法等传统军事强国尚有一定差距。
近年来，中国海上力量的进步确实很快。外界普遍预测，到2020年中国大型主战舰艇的数量将达到100艘左右，远远超过英国、法国、日本、印度与俄罗斯，能够在太平洋地区与美国相比肩。中国海军正在迅速发展，但对美国海军而言，还远谈不上全局性挑战。即便假以时日，在陆基、天基等反介入平台的协助下，中国海军最多也只能部分改变西太平洋地区的力量平衡。虽然中国海军从硬件上而言已经是世界第二大海上力量，但受到地缘环境和思维传统的影响，力量发展和布局是“由陆向海”，主要从中国大陆向外延伸力量和影响力。这与美国海军“全球存在、全球攻防”的思路有极大的不同。考虑到地缘、技术和军事体系等因素，中国有可能在10—20年后在东亚近海对美拥有一定的战略优势。但在近海以外的海域，中国仍无法撼动美国的主导地位。
在规模和数量方面，中国与美国相差不大，这可能会在全球范围内产生广泛的政治和外交影响。美国海军分析中心在2016年曾估算，中国海军的舰艇数量已经超过美国。同时，海警舰船规模已经是世界最大，拥有至少95艘千吨舰，24艘的排水量超过3000吨，500—100吨的则有110艘。此外，中国还有规模巨大的渔船队和商船队。
规模与数量在遂行非战争军事行动和应对非传统安全问题时确实具有战略意义，这为中国改变低政治领域的秩序与规则创造了条件。未来相当长的时期内，美国海军大概率会继续在全球大部分海域维系战略优势。然而，在经济全球化时代和总体和平时期，这种优势的效价比正在急剧下降。维护海洋安全秩序最需要的往往是数量和规模代表的存在能力，而非大规模战争能力。由于中国海军的快速发展，美国海军的平台数量已不具优势。即便美海军实现了“35艘”的舰队规模目标，相对于中国海军也没有太大的数量优势。根据美国国防部等机构的数据，中国海军舰艇规模已经超过300艘，未来很快会接近400艘。从这个意义上讲，中国海军的发展、在全球海域的外交活动以及提供海上公共安全产品的行动也会推动全球海上单极格局走向终结，并将会在海洋安全秩序建构中发挥重要作用。
（三）海洋传统
海洋传统也可称为海上软实力，涉及军事、政治和外交等领域，主要包括国家控制和利用海洋的经验、在国际海洋秩序中的角色把握、解释和运用国际规则的能力。与经济实力和海上力量等硬实力的发展逻辑不同，海洋传统的积淀和提升是个漫长的过程。中国能在较短的时期内快速提高经济和军事实力，但海洋传统的积累才刚刚开始。比如，中国海军缺乏美国海军那样丰富的作战和海外部署经验，相关后方支援和军事训练机制尚不完善。
中国古代的海洋实践很丰富，也曾多次成为海洋强国。然而就文化基因而言，中华文明相当缺乏“海”的元素。在儒家思想中，海是其非思、未思和不能思之物。在道家那里，“海”仅是一种隐喻、一种空想。中国虽然在地缘上一直是陆海复合型国家，古代也有非常丰富的海洋实践，但作为一个国家整体全方位转向海洋，这在中华民族历史上还是第一次。严格意义上讲，这种转向仅发生在改革开放之后。海洋文化和传统的积淀是个长期过程，需要几代甚至数十代人的不懈努力。
政治能力的作用主要体现在功能层面，即如何更好地将有关海洋的其他资源和潜力发挥出来。政治能力主要包括政府效率和国际威望，前者重点评估国内涉海机构运行和海洋立法进展，后者可以通过同盟体系状况、国际政治地位和外交能力等指标来观察。
如果仅考虑造船速度和近年来军事现代化的成就，中国政府的效率冠绝全球。但若考虑涉海机构、制度的运行情况，则又有很大不同。《公约》签署及生效后，各沿海国纷纷进行适应《公约》规定的国内体制机制改革，成立内阁级别的国家海洋委员会，制定海洋基本法。就国内涉海机制改革和立法两个维度来看，中国的进展要落后于美国、俄罗斯、日本、英国、法国等大国，甚至也落后于越南、韩国等中等国家。
所有的海权强国几乎都是结盟的，这是因为盟友对于拓展海权而言不可或缺。盟友不仅能提供海外军事行动或前沿部署所必需的物理支撑，还能在必要时给予政治支持。一个良好的盟友体系是海洋强国的标配。美国的全球海上主导地位在相当大的程度上依赖于强大的全球盟友体系。在盟友网络建设方面，中国不仅远远落后于美国、英国、法国、俄罗斯和日本等传统强国，也落后于印度这样的新兴大国。印度虽然奉行“不结盟”政策，但从来没有停止过在南亚构筑势力范围。印度对尼泊尔、不丹、斯里兰卡和塞舌尔等南亚与东非国家在军事安全上有较大影响，还与俄罗斯保有传统友好关系，近年来甚至有意与美国结成“准同盟”的关系。单考虑盟友体系的话，中国是最孤独的海洋大国。
海洋外交能力主要包括对外战略的设计与执行、外交的技能与技巧、国际法的解释和适用能力等。外交能力与外交实力不同，它与国家实力没有太大关系。大国的外交技能可能较弱，小国的外交技能也可能较强。在国际海洋政治中，由于海洋法的作用越来越大，荷兰、新西兰等小国往往能发挥出远超出其国家实力的作用和影响。近些年，中国海洋外交的成就令人瞩目，进步十分明显。但不得不承认，中国在海洋外交的经验和技巧方面与西方海洋国家尚存在较大差距，海洋外交的自觉意识和工具设计能力亟待提升。就国际海洋法的运用来看，中国对海洋法条款的解释和适用的能力不强，明显不如美国、英国、日本、加拿大、澳大利亚、法国、德国等西方国家。在国际法院（ICJ）、国际海洋法法庭（ITLOS）和常设仲裁法庭（PCA）等机构处理的海洋争端和商业纠纷中，鲜有来自中国的代理律师和法律顾问团队。这从一个侧面反映了中国海洋规则运用能力较为不足。
总的来看，就对世界的影响而言，中国的经济实力作用最强，军事力量次之，海洋传统最弱。无论基于何种标准，中国近期都绝无可能成为主导型海洋国家，但也确实有潜力对国际海洋秩序发挥举足轻重的作用。谨慎预测，中国的海上兴起将改变西太平洋地区的力量对比，使其更加平衡。中国可以在此基础上参与塑造地区乃至整个世界的大国博弈规则，在推进全球海洋安全公共产品的供给方面发挥重大作用。
目前并没有一个包容世界各主要国家并被它们接受的国际海洋安全秩序。美国主导的海洋安全秩序的核心是霸权主义的＂绝对海洋自由＂理念，目的是保障美军在全球海洋行动中的自由和安全。因为美国拥有独一无二的超强全球投送能力，这种自由的绝对化实际上就是对其他国家主权和安全利益的削弱。如前所述，美国及其同盟体系主导的海洋安全秩序在世界上占有优势地位，但先天与中俄等国家的安全利益不兼容。随着中俄等国家的海上兴起，这种秩序正变得日益难以维系。在中国等国看来，自身并不在美国主导的海洋安全秩序之内，美国所谓“基于规则的秩序”实际上等同于美国的霸权，因为规则完全是由美国来解读。而在美国看来，中国的崛起对现今的海洋秩序构成了最大挑战。在缩小力量差距的同时，中国还日益加强了与美国在规则解释和制定方面的竞争。此外，随着全球性海洋安全问题的日趋严峻，全球海洋安全治理渐成显学。但迄今为止，全球海洋安全治理既没有足够资源，也缺乏整体的协调架构。由于大国竞争和自助倾向的加剧，这种失序状态愈演愈烈。
未来国际海洋安全秩序建设的第一大议题是抵制建立排他性架构的冲动，增强相关规则和制度的全球代表性，主题应当是调适。中国等新兴的后发海洋强国如何在拓展自身利益的同时包容美国等西方传统海洋国家的利益和关切？面临中国等国在力量、规则和观念等方面构成的冲击，美国等西方传统海洋强国又该做出怎样的战略和政策调适？如果未来有一个全球性的海洋安全秩序，一定是两者间相互包容、相互妥协的产物。其中，中美作为未来世界中最强大的两个海洋国家，它们的选择和互动至关重要。第二大议题是在适应新的国际海洋安全形势和国际海洋政治现实基础上建立新的规则和制度架构，解决国际海洋安全秩序面临的主要问题，主题是重塑。海洋争议解决应遵循何种原则和路径？海洋自由应该如何把握？不同海域的军事行动权利和义务有哪些？各国和非政府组织参与全球海洋安全治理的 框架和路径是什么？这些问题的解决既需要具体的规则或规范，也需要综合统筹的原则和方向。
四、有限多极格局下的新型大国协调
研究海洋安全秩序还需要对未来的海上战略格局做谨慎预测。第二次世界大战后，由于导弹、信息技术和航天技术的发展，海权面临陆权和空权的激烈竞争。从某种意义上讲，海权发展的黄金时期已经过去。技术发展使得海上行动的偶然性越来越小，因为舰队很难不为人知地集中并采取突袭行动，大型水面舰艇在大洋上很容易被陆基平台侦知和攻击。远程投送和快速机动也不再是海军的专利。在海上特别是毗邻大国的近海区域，海权必须与陆权分享权力。在可预见的将来，中、印、俄等后发海洋强国依然无法在世界范围内挑战美国。但凭借陆权的支持和辐射效应，中国在西太平洋，印度在北部印度洋，俄罗斯在北极附近海域都拥有改变权力格局的潜力。长期来看，美国的海上主导地位将不可避免地衰落，世界海上力量格局将更趋多极化。核武器的出现和核威慑则基本消除了大国间大规模战争“洗牌”的风险。应对全球性海洋安全问题也超出了包括美国在内的任何一个国家的能力，大国在解决这类问题时经常会面临数量和存在短缺。在世界其他海域，美国海军仍会享有相当的力量优势，但也不得不与包括中国在内的其他海上力量分享责任和权力。海上格局的转换将非常缓慢，但“一家独大”的局面注定要走向终结。未来，我们面临的海上战略格局很可能是一个“有限多极”的长期态势。
所谓“有限多极”，至少有两层含义：一是“极”之间实力相差仍然很大，是非常不平衡的。根据目前的发展趋势，只要各国自身不出大的变数，美国、中国、俄罗斯、日本、印度、英国和法国（或欧盟）很可能都是海上一极。但如前文所述，美国实力依旧超群，中美之间尚有较大差距，而其他国家与中国的差距同样非常巨大。真实的力量结构很可能是“美国＋中国＋Ｘ”。二是权力分散的趋势使得各“极”有些名不副实，大国整体拥有的权力、能力和自由度都呈下降趋势。潜艇、导弹、先进战机和网络技术等在世界范围内扩散，中小国家日益增长的军费开支和海空装备投人正在提升其国际话语权。由于战争成本过高、军事技术加速扩散以及国际关系的民主化和多元化，海洋强国的战略优势往往局限于周边地区。在其他海域，毗邻的中小海洋国家甚至是大型非国家组织都能对海洋强国构成强大威胁和挑战。
基于历史经验和现实考虑，我们必须承认不同体量的国家在安全事务上的应对能力存在巨大差距，稳定的海洋安全秩序离不开大国协调和大国贡献，因此在秩序构建中需要遵循“共同但有区别的责任”原则。即便是在多极格局之下，世界上绝大多数国家的海军都是近海或近岸防御性的，缺乏影响世界海洋事务的能力。国际关系民主化和平等当然是人类历史发展的大趋势，但从可行性考虑，海洋安全秩序的构建必须以大国为主导，其塑造的关键是如何反映或体现海上“一超多强”或“两超多强”的现实力量对比。因此，虽然“基于规则”的原则日益盛行，但我们仍然无法回避“基于实力”的原则，两者需要一个较好的平衡。
在海上的有限多极格局下，任何海洋秩序的构建都离不开大国协调。首先，大国间必须就海洋地缘竞争达成一定的相互克制和相互妥协的机制或默契，防止因竞争失控导致全球海洋安全秩序崩溃。其次，大国需要就应对全球性海洋安全问题和提供海洋安全公共产品形成共识，在计划、步骤和责任分配方面加以协商。
历史上，大国出于共同利益相互协调的例子并不鲜见。其中，较有名的如拿破仑战争后的“欧洲协调”和第二次世界大战中美、英、苏“三巨头”战略协调。这类大国协调通常带有互相尊重势力范围的意味，目的是为了对付共同的敌人。比较而言，未来海上多极格局下的大国协调并不是源于防止国家间战争状态或者社会革命的威胁，而是各国的经济和社会因为相互依赖形成了共同体，这种依赖使各国被捆绑在一起。协调的核心内容并非势力范围或力量对比，而是行为规则和规范。协调也不是大国共治，它实际上还包含大国与中小国家间的关系互动，各类非政府组织的作用也不可或缺，只不过大国由于能力较强而具有更大的责任和义务。因此，我们可以称之为“新型大国协调”。
关于海洋秩序，和平、合作、和谐、自由、开放、包容、公平、公正和可持续是出现频率最高的词汇。在现阶段，公平、公正和可持续不是安全秩序的当务之急。合作只是 一种路径，和谐则是人类的终极目标，可持续主要是针对非传统安全，无法作为整个海洋安全秩序的标签。相较而言，和平、自由和包容是当前及未来一段时期国际海洋安全秩序应优先追求的三大目标。具体而言，国际社会至少需要共同坚持“积极的和平”“平衡的自由”和“全面的包容”这三大理念，相向而行。
（一）积极的和平
大国间的和平竞赛已成为常态，和平发展成为可能。核恐怖的出现、经济全球化和相互依存的发展、国际规范和世界和平力量的增强使得大国间的和平竞争趋势愈加明显。世界虽依旧战乱不止，但因为大国间的相互掣肘与制衡，总体和平得以维系。大规模武装暴力已经不是当今时代追求海洋利益的最主要手段，跑马圈地、炮舰外交越来越受到国际机制、国际规范和国际舆论的束缚。和平与发展的时代主题虽然也会遇到干扰，但国际机制和国际规范的影响迅速扩大、世界经济高度相互依存仍然是当今时代的最主要特征。在这种背景下，武力手段通常已经很难有效实现目的。
《联合国宪章》明确强调了和平解决争端的精神，并通过联合国安理会和联合国大会予以制度保障。战争虽然未能因此杜绝，但战争的门槛和代价无疑变得越来越高。第二次世界大战后去殖民化和民族解放运动如火如荼，第三世界国家作为一支政治力量日益不可忽视，和平的力量日益压倒战争的冲动。就海洋秩序而言，第二次世界大战之后基本上没有再发生大国间的大规模海战，海上决战作为一种海洋国家崛起的方式不再有效。《公约》的谈判和签署则标志着国际海洋秩序第一次通过和平方式进行了调整。《公约》多处规定了海洋利用的“和平目的”和“和平用途”。据有关学者的统计，至少有18处关于和平的规定。
中国在这样的时代条件下走向海洋和实现民族伟大复兴，必然会受到较历史上所有崛起大国更多的国际法律、国际组织与国际条约的制约，受到比近代欧洲国际体系中更紧密的经济相互依赖的牵制，并受到前所未有的全球性危机的影响。因此，中国无法像历史上欧洲的某些大国那样在外交上“独行其是”，也不可能效仿美国式的孤立主义，不可能建立自己的殖民地、划分势力范围，更不可能依靠扩张性战争，也不可能指望爆发世界大战、坐收渔翁之利。
改革开放以来，中国顺应形势，走和平发展的道路创造了中国奇迹。在全球经济一体化的时代，中国可以通过海外合作获取能源和原材料等生产要素，也可以通过海外经济合作为本国商品打开海外市场。中国经济发展中的所有要素均可以通过非武力方式获得，因而中国没有压力和动机重蹈20世纪前半期德国和日本武力崛起的覆辙。再者，其他大国尤其是霸权国美国同样受到时代条件的限制、相互依赖的影响和国际秩序的制约，它们对中国实施先发制人的打击以保障其权势地位的可能性大幅降低。总的来看，这样的时代背景将使得中国有可能走出一条和平的海洋强国之路。
和平是中国外交的底色。2011年，中国国务院新闻办公室发表《中国的和平发 展》白皮书，详细阐述了中国和平发展道路的背景、必然性和世界意义。2019年，中国政府发表《新时代的中国与世界》白皮书，强调“中国走和平发展道路，不是外交辞令，不是权宜之计，不是战略模糊，而是思想自信和实践自觉的有机统一，是坚定不移的战略选择和郑重承诺”。海洋强国建设是中国和平发展道路的一部分，它必须遵循和平发展的总路线。概括而言，中国发展的目标是和平的，路径是和平的，手段也是和平的。这并不是说中国不发展军队、不打仗，而是说中国将不主要采取武力手段实现战略目标。
积极的和平首先要求大国权力的和平转移。今天大国间维持着消极的和平，各类危险因素并没有消除，部分国家仍希望通过武力解决权力竞争问题，海上军备竞赛愈演愈烈。即便主观上没有大国敢于发起或愿意承担针对另一大国的大规模战争，但通过中低烈度对抗和摩擦达成战略目标的冲动还在不断增强。海上博弈没有前后方之分，也没有明确的界限，各方的底线也不十分清楚，彼此威慑的有效性不如陆上沿阵地或边界泾渭分明的对峙。这使得军事冲突升级的路径和前景不可预测，有限冲突的风险反而在升高，结局变得更加不确定。而且，军事技术发展的不平衡导致在冲突时进攻策略要远远优于防御策略，很多武器平台都面临着要么“先发制人”要么“失去（即被人先手打击失去能力）”的困境，这更加剧了冲突升级的可能性。人工智能技术在军事平台上的大规模应用和自主战争的潜在可能使得武装冲突的进程变得更难以控制。因此，各海洋大国需要充分认识到武力的局限和自身实力的极限，洞察军事技术变迁带来的新风险，有意识地通过谈判对话建立相互战略保证，确保竞争不至于失控。各海洋大国还应超越地缘政治竞争，拓展合作与对话空间，携手维护世界海洋和平。
其次，需要真正地和平解决海洋争议。目前来看，世界上广泛存在的岛礁主权和海域划界争端很难得到迅速解决，部分争议通过相关国家直接谈判或国际司法裁决的方式得到了缓解，但预计绝大部分争议在未来仍将持续存在很长一段时期。解决争议的方式包括当事国直接谈判、司法裁决或仲裁以及第三方调停，无论采用哪种方式，和平解决争端都是全世界的共识。中国面临错综复杂的海上安全形势，在海域划界、岛屿归属等问题上面临复杂的纠纷和争端。中国在处理和解决所面临问题的同时，既要考虑到自身利益和立场，也要考虑到现行海洋秩序的制约，还要考虑到中国行为对海洋秩序可能产生的“负反馈”影响。中国解决问题的方式必然会对国际海洋秩序产生重要影响。自20世纪80年代以来，中方先后针对东海和南海问题上提出了“搁置争议，共同开发”的思路，加入了《东南亚友好合作条约》，与东盟国家达成了《南海各方行为宣言》，正加快“南海行为准则”的谈判。中方的经验表明，搁置争议、不以武力或武力相威胁、当事方直接谈判等原则是和平解决海洋争端的基础。
最后，积极的和平还需要有一个海洋安全治理的全球架构。一直以来，全球海洋安全治理的基础都是霸权领导或霸权稳定，英美等海上主导国家提供了绝大多数物质 与规则层面的海洋公共安全产品。随着海上战略格局进入“有限多极”，在全球范围内需要一个有效的海洋安全治理平台。联合国及其附属的相关机制依然是国际海洋治理的核心，但其关注重点在于经济和发展领域。联合国一直试图巩固和加强其在全球海洋治理中的中心性。如同气候治理，对海洋问题的治理也是联合国的重要任务，这有助于加强联合国在新的历史条件下的合法性。关于“国家管辖范围外区域海洋生物多样性”谈判、《2030年可持续发展议程》即是联合国新近采取的重大举措。不过，目前的国际海洋安全治理还是以区域为主，在欧洲、南亚、南太平洋、地中海和北极等区域都有形式多样的海洋安全治理框架。有的地方制度化程度相对较高，有的地方则相对较低。其中较有代表性的是欧盟。2014年6月，欧盟理事会正式通过《欧盟海洋安全战略》，旨在探索将分散孤立、职能重叠的治理单元转变为整合集成、协调统一的综合治理框架。鉴于大国在安全治理中的特殊作用，有必要在联合国相应机制如安全理事会下设海洋安全工作组，或由海洋大国牵头成立全球海洋安全论坛，通过大国的协调、中小国家和国际组织的参与完善全球层面的治理机制。
（二）平衡的自由
自由是海洋的重要基因，任何海洋秩序都离不开对自由的探讨。“海洋法的历史事实上为海洋强国和普通沿海国家之间的冲突所主导，前者寻求毫无阻滞的航行自由和资源开发，后者则主张对近海的特定海域享有专属权利。”倘若我们回顾国际海洋秩序的演变历史，不难发现海洋秩序在建构过程中一直存在“自由”与“控制”、“开放”与“封闭”、“分享”与“独占”之争，并且此消彼长、此起彼伏。最终形成了“公海自由”以及沿海国得以对沿岸特定海域行使排他性管辖权的二元结构。海洋自由是指各国在尊重国际法和沿海国国内法的基础上最大限度利用海洋的自由，主要包括公海航行和飞越自由、利用海洋进行贸易的自由以及利用和开发海洋资源的自由。“封闭”是指沿海国希望对他国在本国享有主权和主权权益的空间内的活动进行一定程度的限制，以保障自身的资源利益和国家安全。通常而言，海洋强国秉持的是“海洋自由（mare liberum）”理念，而一般沿海国主张的是“海洋封闭（mare clausum）”原则，体现为沿海国在其管辖海域的排他性诉求。
在广大发展中国家的努力之下，《公约》朝着“海洋封闭”的方向前进了一大步。大陆架和专属经济区制度的确立标志着沿海国对管辖海域资源的所有权在世界上得到广泛认同，这也包括鼓吹“海洋自由”的美国。随着人类科技和开发能力的快速发展，部分沿海国借助“国家管辖范围外区域海洋生物多样性”谈判在专属经济区及大陆架以外的海洋空间掀起新一轮“海上圈地”行动，试图进一步圈占全球海洋空间。
海洋自由与封闭之间的更大争议是关于军事活动的自由。《公约》在此留下了模糊或空白。例如，在他国专属经济区内从事“军事测量”及其他军事活动是否合法是《公约》制定过程中悬而未决的问题。分歧主要源自对专属经济区内的剩余权利、其他国际法用途、和平利用海洋、适当顾及条款、海洋科学研究与军事活动等规则的不同认知和解释。一方面，《公约》第五十八条规定，“在专属经济区内，所有国家，不论为沿海国或内陆国，在本公约有关规定的限制下，享有第八十七条所指的航行和飞越的自由，铺设海底电缆和管道的自由，以及与这些自由有关的海洋其他国际合法用途”；另一方面，《公约》又强调“各国在专属经济区内根据本公约行使其权利和履行其义务时，应适当顾及沿海国的权利和义务，并应遵守沿海国按照本公约的规定和其他国际法规则所制定的与本部分不相抵触的法律和规章”。
如同主权原则是国际公法和国际关系体系的支柱，“海洋自由”原则是国际海洋法和国际海洋秩序的最重要基础。“海洋自由”的理念起源于古罗马时期，在17世纪初被雨果·格劳秀斯（Hugo Grotius）等人发扬光大，其背景是世界地理大发现与欧洲的大规模海外扩张。格劳秀斯认为“海洋应当为人类共同使用，并向所有国家开放”，其是无法被占有的，也是不能被占有或控制的，“每个人都可以在海上进行自由航行和自由贸易”。需要指出的是，“海洋自由”原则从一开始就不是单纯的法律或理念问题。格劳秀斯的学说本就是为了挑战葡萄牙对东印度航道和贸易权的垄断，服务于荷兰的海外扩张。自格劳秀斯发明“海洋自由”这一经典命题以来，该命题就成为后起海洋国家改变现存海洋秩序的利器。从历史上看，“海洋自由”这一命题成为任何一个具有海洋雄心的民族试图打破现状、挑战老牌海洋霸主时的便利武器和永恒修辞。
四百年来，“海洋自由”的内涵并非一成不变。格劳秀斯所说的“海洋自由”主要是航行自由和捕鱼自由。随着主权原则、领海概念特别是专属经济区制度的形成和深入实践，“海洋自由”的二元结构逐渐形成。一方面，“海洋自由”转向“公海自由（The freedom of the high seas）”，内涵上也有了极大丰富。1958年，《公海公约》对海洋自由进行了新的拓展，增加了“铺设海底电缆和管道自由”以及“公海上的飞行自由”。1982年，《公约》又增加了“建设国际法所容许的人工岛屿和其他设施的自由”和“科学研究自由”。值得注意的是，这两个公约在其英文文本中均以“interalia”一词对公海自由进行了不完全列举。这体现了海洋自由的动态属性，为新的海洋实践提供了制度空间。当然，公海自由实际上也是有限制的，它“应只用于和平目的”。
同时，“海洋自由”也受到越来越多的制度和技术限制。领海的概念和实践出现于18世纪末，主要是出于对安全的考虑。一开始领海的宽度是3海里，即当时舰炮的最远射程。领海的宽度随着技术的变迁也一直在变化，直到《公约》明确规定领海的最大宽度为12海里。专属经济区制度则赋予了沿岸国最远200海里的对经济活动的管辖权。在全世界近34％的海域内，海洋自由事实上只有“航行自由”，包括捕鱼、科考等在内的经济和社会活动都受到了沿海国的限制。对于专属经济区内的“航行自由”，沿海国也通常有一些或明或暗的技术性限制，特别是会针对他国的军事活动和军事测量。争议的焦点在于，其他国家在专属经济区内享有的军事“航行自由”是否等同于公海中的权利，还是说应该受到一定限制。关于这一点，《公约》没有明确说明。《公约》既重申了航行自由，同时又强调要对沿海国的权利和义务有适当顾及。虽然专属经济区制度设立的初衷主要是为了保护沿海国的经济权利，但是在具体实践方面，其他国家在沿海国专属经济区中的军事行动不可能是毫无条件和限制的，比如行动应该是基于和平意图。
对海洋自由的批评主要有三个方面：其一，海洋自由容易沦为海洋强国和海洋大国推行强权政治、攫取海洋利益的工具和托词。传统自由主义的海洋秩序观重视各国直接互动时的形式自由和平等，而忽略它们之间非直接的结构性联系所带来的实质不平等。由于能力的差异，法律上的平等带来的却是事实上的不平等。
其二，海洋自由的前提条件已经部分发生改变。被格劳秀斯、约翰·洛克（John Locke）等自然法思想家看作“海洋自由论”前提的论述已经不再正确，比如海洋取之不竭、用之不尽，不能划界、难以占有等，均已失去其基础。海洋空间在人类无止境的欲望以及日益发达的科技面前，无论是海中的生物资源还是海底的非生物资源都已经日益显现出稀缺性，海域与大陆架划界在技术上也不成问题。其三，过于强调海洋自由将导致海洋失序。自由是“双刃剑”，如果把海洋视为没有任何限制的区域和“通向四面八方的道路”，自由必然变得不可持续。“当今世界频繁发生的海盗袭击、恐怖行动、大规模杀伤性武器的扩散以及破坏海洋生态等行为日益构成对全球公域的安全、开发与自由准入危害，从而也危及世界经济体系健康、繁荣和安全的基础。”
自由是海洋秩序相对于大陆体制的最大特点。作为海洋大国和海洋强国，中国总体上应坚持捍卫海洋自由。但是与此同时，需要对当前海洋自由中的霸权主义和强权政治进行一定限制。“海洋自由”和“适当顾及”原则宜平衡发展，既不能过度强调“自由”而忽视沿海国的主权和安全，也不能过度强调“适当顾及”而违背海洋自由的精神。中国既是世界大国，又是发展中国家；既是海洋强国，又是陆海复合型国家。中国的海洋实践本身就必然是一种试图实现平衡的探索。未来的海洋安全秩序既非广大发展中国家要求的那样以主权和海洋权益为核心，也非美国所主张的绝对自由下的霸权。自由与主权之间要有适当平衡。
（三）全面的包容
开放包容是海洋文明的最主要特点。然而由于人类的私利和权力欲望的驱使，这种开放包容历来都是不完全的，具有明显的狭隘性。西方大航海的实践直接催生了世界体系的形成。近代以来，西方国家凭借强大的海上力量控制着海洋，广大亚非拉地区因为海洋的连通性而沦为殖民地。自马汉系统地提出海权理论以来，谋求海洋控制就一直是海洋强国的主要诉求。但事实上，没有国家能够像在陆地上那样完全控制哪怕一小片海域。很大程度上，海洋控制并非要实现的目标和现实，而是一种能力。这并不意味着要每时每刻都能支配全球海域，它通常指的是一种为达成其他目的在特定时间及地点对海洋实施局部控制的能力以及为了完成这些目标而保持这种局部控制的能力。在两个海上强国的较量中，完全控制海洋为己所用或完全阻止对手使用海洋的情况是不太可能或者较少出现的。与陆地统治相比，海洋权力先天带有可分享特征。在经济全球化和复合相互依存深入发展的今天，海洋权力日益分散，海洋控制渐渐让位于海洋分享。国际海洋政治的开放包容既是人类进步的内在要求，也是世界各大国不得不接受的客观现实。
谈到包容，中国可能是世界上最有发言权的大国。自古以来，中华文明的主体对外族人和外来文化总能做到包容。中国是世俗文明，没有宗教的束缚和历史的包袱，也没有排外的基因。中华民族本身就是个大熔炉，中华文明的发展也是不断博采众长的结果。环顾世界上诸大国，中国是“世俗理性”最为发达的大国。所谓“世俗理性”并不是摒弃信仰，也不是不重视价值和道义的作用，而是不把所谓信条或价值绝对化，不把推广或输出信条作为现实目标。
“全面的包容”包括包容其他国家的海上权力和力量存在，包容其他国家的海洋利益和关切，包容其他国家的价值观和规则，不能以某一集团的利益和规则为主导。这首先要求观念上的革新，在各国领海以外的全球海域，世界各大海上力量的存在已经成为常态，坦然接受这种共存即是包容性理念的体现。鉴于海洋争议的长期性和复杂性，各国在坚持自身主权和海洋主张的同时，也需要认识到其他相关方的客观利益存在和合理关切。“全面的包容”不仅有利于改变西方中心主义价值观，还有防范冲突升级和促进国际合作的作用。相互包容还为国际合作提供了基础，因为没有相互包容就没有妥协的余地，不妥协就无法进行合作，特别是无法开展预防性的安全合作。
开放包容是追求积极和平的前提，其难点在于对彼此权力的包容。在亚太海洋的局部区域，美国占绝对主导的单极结构正在让位于中美间一定程度的均势格局。战略界通常所说的中美权力转移实际上主要发生在亚太地区特别是东亚区域。美国及其主导的安全体系需要包容中国的兴起，中国则需要包容美国等国在该地区合理的利益和军事存在。兴起后的中国仍然需要在东亚地区与美国实现权力共存，因为中国不太可能在该地区构建起排他性的势力范围。哪怕是在第一岛链内的毗邻近海，任何试图将美军逐出西太平洋的设想都是不现实、不必要且相当危险的。虽然未来中国有望在近海取得对美国的战略优势，但这种优势只是相对的。美军在东海、南海等区域仍然有强大的行动能力，美军在这些区域的拒止能力尤其不能忽视。鉴于中国自身的海洋地理、海上能力和海外盟友支持等条件远不能和美国相提并论，美国依然可以在远离中国大陆的广袤海域维系主导地位。
这种包容还需要一系列规则和制度作为保障。未来决定国际海洋安全秩序的关键是中美能否相互包容。中美两国在海洋理念和海洋规则上的异同对于国际海洋秩序的演进至关重要，也正在对海上权力转移的进程发生重要影响。双方有必要加强在完善海洋法与国际海洋机制上的对话与合作，促进双方海洋观的接近。不求完全弥合分歧，但求能更好地理解对方的言论及行为。
中美关于海上行为规则的最大现实分歧在于专属经济区内的军事行动权或管辖权。中方强调《公约》第58条第3款的“适当顾及”原则，认为其他国家在本国专属经济区内的军事活动应照顾中国的安全和利益。在1998年生效的《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》中，强调了航行及飞越自由需尊重“国际法和中华人民共和国的法律、法规”。美国倾向于认为12海里外都是国际水域（international water），美军享有绝对的行动自由，沿海国无权干涉。双方的主张在国际上都能找到支持者，代表着两种不同的海洋实践，彼此相互指责并无太大意义。较为现实的路径是，双方通过对话和交流就在他国专属经济区内的行为形成一个负面清单，确定哪些军事行动是不允许的。以此促进中美间在理念和规则上逐渐接近，缓解双方的摩擦与对抗。
中美双方迫切需要发展出一套在该地区共存共处的地区规范。美军不太习惯中国海上力量的快速增长，而崛起后的中国军队对如何处理与美军的关系也缺乏经验。由于两国的军事力量将长期在广袤的西太平洋地区共存，为了避免误判和潜在的危机升级，两国有必要就双方的军事行为形成一套规则或规范，海空相遇规则和重大军事行动相互通报机制就是共享规则的很好典范。下一步，两军应继续深入磋商，争取就该地区的军演、侦察和水下活动等具体军事行动的“底线”达成共识，杜绝危险行动。
中美作为未来世界上最大的两个海洋国家，拥有世界上最多的海上作战平台和最全面的行动能力，它们之间的利益和观念融合是建立全面包容的海洋安全秩序的先决条件和基石。若中美能够建立包容性的军事安全互动模式，必然会对印度洋、北极等地区的博弈产生积极影响，进而成为全球性的行为准则，使得＂有限多极＂格局下的大国协调成为可能。
五、结论与展望
任何关于国际秩序的有效倡议都离不开对自身实力、国际环境和时代潮流的客观分析和积极呼应。既需要务实精神，也需要一定的理想主义。中国的发展显然到了需要认真思考和澄清自身国际秩序主张的阶段，这不是仅仅强调中国特色和改良者身份所能解决的。要探索一套新的国际秩序主张，首先必须搞清楚起点在什么地方，即当前的国际秩序究竟是什么样的。“当前的国际秩序本质上是西方国家主导的、更多地反映西方发展历史经验且有利于发达国家的国际制度安排与规则体系”，泛泛地这样讲并没有问题。然而，具体到不同领域，情况就有很大不同。其中，海洋秩序的情况就比较复杂。海洋安全秩序无疑仍是由美国主导，而海洋政治经济秩序则早就是广大中小国家和发展中国家的“主场”，两者的“分道扬镳”是值得高度重视的现象。今天，大国海洋地缘竞争升温，美国的领导作用下降，海洋安全问题却越来越多。对于中国而言，一方面需要继续推进国际海洋政治民主化，另一方面也要切实重视与各大海洋强国的战略互动。
在国际实践中，虽然都有竞争，但经济秩序和安全秩序的逻辑显然是不同的。前者能够创造出新的福利，体系需要的是良好公平的分配机制，追求的是各方面的效益最大化；后者的成功在于有效的制衡与限制，缓解安全困境，最重要的是国家间的和平共存。体系的诉求是如何更好地约束每个行为体，特别是大国。一般而言，安全秩序的制度化程度不如经济秩序，它有时仅仅是一种共识或相互尊重的现实存在。是否存在有形的机制并非判断安全秩序强弱的唯一标准。在一个多极世界中，国际海洋安全秩序构建的关键是大国能否自我克制和相互协调。大国是解决三大类海洋安全问题、构建新型秩序的主力。中小国家和国际组织的作用确实越来越重要，但它们必须在大国协调的前提和框架下方能有所作为。
在看到海洋安全形势恶化和国家自助倾向加剧的同时，也要看到国际社会的进 步。西方主导下的自由主义秩序无疑正在衰落，但不会被帝国秩序所代替，今后的任何国际秩序都不可能完全建立在超级大国或主要强国的实力基础之上，而是建立在所有国家对自身权力的主动限制或相互约束之上。“大国协调”是相对可行的路径，因为大国关系是海洋安全秩序中的主要矛盾。大国的自我克制才能为世界提供全球性海洋安全秩序的基础，大国间的合作则能大幅增强国际海洋安全公共产品的供给。当前，海洋战略格局正从一个单极世界转向“有限多极”，霸权一言九鼎的时代将一去不复返。美国不可能维持现有的海洋安全秩序，而中国等其他海洋大国将来也不可能拥有美国曾经的实力和地位。不过，未来维护海洋安全的资源和能力仍会集中在几大海洋强国手中，任何可能的秩序都离不开它们之间的政策协调，其中中美之间的协调尤其重要。尽管中美海洋地缘战略竞争愈演愈烈，双方却是彼此在海上的最大潜在合作伙伴．
基于大国协调的思路，“积极的和平”“平衡的自由”和“全面的包容“”应是中国乃至全世界在海洋安全领域锲而不舍的主张和追求。海洋安全秩序当然不是完全独立的，它与海洋政治经济秩序有着复杂多元的联系，它的演进也与国际秩序的整体发展密不可分。它们的运行逻辑不同，但无法完全割裂，必然相互影响。
本文的主要目的在于对国际海洋安全秩序与中国角色进行相对实证的研究，提出相关改革主张的具体方向，尚未对其与国际海洋政治经济秩序的关系等问题做实质探讨。这是本文研究的一大特点，同时也是最大不足之处，未来还有待继续探索。另外，大国协调是努力的方向，但还远不是现实，也不是中国单方面就可以推进的。不过可以肯定的是，如果大国间无法有效协调，未来全球海洋安全秩序的对立化、碎片化和失序化将成为可怕但却最有可能的发展趋势。（注释略）
来源：《世界经济与政治》2019年第11期 发表时间：2019年12月26日
